Кризисы государственного управления

Функционирование экономических систем макро- и микро­уровня находится в постоянной зависимости от политической ди­намики. Центральным политико-экономическим институтом госу­дарства является государственная власть, реализуемая через систе­му различных государственных институтов (представляющих орга­ны власти и управления социально-политическими и экономиче­скими процессами).

Орган государственного управления — учрежденная в установ­ленном (официальном, юридическом) порядке структура, выпол­няющая от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным или общественным предназначением, обладающая организационным единством, соб­ственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в ее ве­дение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), ко­торые она должна реализовать и за пределы которых не должна вы­ходить в своей деятельности.

В качестве органа госуправления могут выступать имеющие со­ответствующие полномочия на осуществление управленческих функций одно лицо или организованная группа лиц.

Органы госуправления — отдельные лица и организации, упол­номоченные на осуществление государственно-управленческой деятельности. У органов власти и управления разная природа и функции. Власть — это делегированное населением право на владе­ние, пользование, распоряжение. Управление — это делегированное властью выполнение части ее функций (или заимствованное у вла­сти право на управленческую деятельность, государственный ме­неджмент), один из способов реализации власти.

На основании вышеизложенного следует различать жизненные циклы государственной власти и государственного управления (рис. 2.1). Этапы формирования (I этап), развития (IIэтап), сбалансиро­ванного осуществления (III этап) и старения, разложения (IV этап) государственной власти и аналогичные процессы жизненного цикла системы госуправления не совпадают по времени и амплитуде, а по­рой и знаку (подъем — спад).

Рис. 2.1. Динамика жизненного цикла государственной власти и госу­дарственного управления (менеджмента):

I этап — формирование (реструктуризация); II этап — развитие; III этап — сбалансиро­ванное осуществление; IV этап — старение, разложение; I' этап — формирование на новой основе (начало следующего цикла)

Кризис государственного управления характеризуется разбалан- сированностью политических институтов, ослаблением управляе­мости социально-экономическими процессами, обострением поли­тических конфликтов.

Сущностные признаки кризиса государственного управления:

1) разбалансированность системы макроэкономического регу­лирования;

2) политизация экономических и социальных конфликтов;

3) неспособность госаппарата регулировать политико-эконо­мические процессы традиционными методами;

4) утрата контроля над функционированием жизнеобеспечи­вающих хозяйственных организаций.

Этапы развития кризиса госуправления :

1 этап — возникновение множества конфликтных очагов в сфе­рах госрегулирования («микровзрывы по всему полю»);

2 этап — функциональное расстройство системы госуправле­ния, непригодность компромиссов (несоответствие структур, форм и методов управления изменившимся социально-экономическим условиям);

3 этап — неспособность госаппарата управлять общественными процессами («машина пошла вразнос»).

В общем виде кризис является порождением конфликта (или серии конфликтов), дошедшего до состояния антагонистического противоречия.

Кризис госуправления представляет собой переходное состоя­ние политико-экономической системы государства. Его особенно­стью является то, что конфликты между элементами политико-эко­номической системы государства носят преимущественно верти­кальный (иерархический) характер в отличие от преимущественно горизонтального (координационного характера), имманентного сбалансированным (некризисным) системам.

Госуправление конфликтами представляет собой регулирова­ние, разрешение, подавление, инициирование конфликтных ситуа­ций в конкретных сферах и областях. Профессор Н.И. Глазунова выделяет следующие этапы управления конфликтами:

1 этап — институализация (выяснение содержания и определе­ние правил разрешения конфликта);

2 этап — легитимизация (постановка процедуры разрешения конфликта в жесткую зависимость от добровольного обязательства большинства участников конфликта соблюдать принятые нормы его разрешения);

3 этап — структурирование противоборствующих групп;

4 этап — редукция (перевод конфликта на другой уровень).

Главной целью госуправления конфликтами является придание

процессу их разрешения такой формы, которая обеспечивает мини­мизацию неизбежных политических, экономических и социаль­но-этических потерь. При этом технология управления конфликта­ми заключается в диверсификации крупных разрушительных кон­фликтов (гигаконфликтов) на множество мелких (микроконфлик­тов), преодолимых путем всевозможных малых компромиссов.

На макроуровне обычно выделяют следующие виды кризисов:

системный (паралич государственной власти, потеря государст­венными структурами управляемости политико-экономическими и социальными процессами);

власти (острое противоречие в границах полномочий и функци­ях президентской и парламентской власти);

правительственный (как результат гипертрофирования исполни­тельных функций Президента, а также субординационной нечетко­сти в управленческих функциях правительства и глав региональных администраций).

Основной побудительной причиной системного кризиса, в кото­рый втягиваются все элементы общества, может стать обострение противоречия между осуществляющими реформы субъектами вла­сти (в РФ — это Федеральное Собрание и Президент) и основной массой населения, которое вынуждена нести все тяготы реформ, что порождает отчуждение к государству. В острых формах систем­ный кризис проявляется в промышленных (особенно машино­строительных) фирмах, которые вследствие разбалансированности экономической системы попадают в усиливающуюся задолжен­ность по налогам и другим обязательным платежам. В силу харак­терной для таких организаций склонности к сохранению высоких (убыточных в такой ситуации) технологий и сложной техники пре­жде всего для государственных нужд их финансовое положение приходит в состояние краха.

Тем не менее главная опасность для государства в условиях сис­темного кризиса исходит не от крупных промышленных фирм (кото­рые традиционно лояльны к власти), а от разрушающегося малого биз­неса и нищающего населения (прежде всего пенсионеров). Последние наиболее предрасположены к социальному взрыву. Поэтому в усло­виях системного кризиса главное внимание госуправления должно кон­центрироваться на решении малых, сиюминутных проблем жизнедея­тельности населения как основном средстве сохранения стабильности общества в период многоэтапных системных преобразований.

В условиях системного кризиса промышленные фирмы функ­ционируют в режиме самообеспечения и самореорганизации.

В условиях кризиса власти проблемы его преодоления сконцентри­рованы в основном в эшелоне политической управленческой элиты и сравнительно мало затрагивают хозяйственные организации. Опреде­ленный интерес к этой проблеме проявляют социально активные слои населения, что, однако, глушится довольно существенным сни­жением жизненного уровня и соответствующими настроениями. В этих условиях для преодоления кризиса власти необходим осторож­ный поиск линии компромисса между субъектами, предупреждение его прорастания в нижние эшелоны общества и превращения в сис­темный кризис. Это делает нежелательным проведение каких-либо резких крупномасштабных реформ избирательной системы, измене­ния Конституции, референдумов, т.е. всего того, что способно взвин­тить политическую нестабильность в обществе. Многоступенчатые согласительные процедуры на уровне субъектов власти могут оказать­ся наименее затратными в преодолении такого кризиса.

Что касается правительственного кризиса, то он пагубно отража­ется прежде всего в структурах бизнеса. Поскольку такие кризисы могут возникать наиболее часто, то порождаемая ими неуверен­ность в деловой среде может выступать причиной застоя, массовых изъятий инвестиций и как следствие приводить к глубоким эконо­мическим спадам. Порождающие такие кризисы конфликты (кроме неурегулированности разделения исполнительских функций между Президентом и Правительством), как правило, развиваются в сле­дующих направлениях:

1) центр — регион;

2) регион — территория самоуправления;

3) местная администрация — население;

4) государственные институты (в лице чиновников) — коммер­ческие организации (фирмы);

5) хозяева (крупные акционеры) — директор;

6) директор — работник;

7) начальник — подчиненный.

В своих альтернативных формах названные конфликты «по вер­тикали» формируют общее отчуждение граждан от власти, что чре­вато многими политико-экономическими недоборами.

Специалисты-государствоведы стратифицируют причины недо­верия населения к органам власти по следующим направлениям:

1) технологические (отсутствие специалистов по разъяснению действий госаппарата);

2) культурно-исторические (негативные патерналистские тра­диции русского и советского общества);

3) организационные (неудовлетворительная практика приня­тия и исполнения решений);

4) политико-идеологические (несовершенство идеологической работы среди населения).

Каждое из названных направлений требует специального про­граммирования в порядке профилактики кризисов в госуправле­нии.

Одним из центральных сегментов государственного управления является обеспечение прогрессирующего общественного воспроиз­водства на базе прогрессивных экономических процессов. Гос­управление экономикой слагается из управления собственностью и управления деятельностью.

Отношения собственности являются ровесниками человеческо­го общества и представляют собой одну из основ бытия. По мере развития человеческой цивилизации изменялись способы закреп­ления этих отношений — от традиций до правовых норм, установ­ленных государством. Так, в Римском праве были определены по­нятие собственности и связанные с ней отношения — владение, распоряжение, пользование. На ранних этапах развития цивилиза-

ции отношения собственности были непосредственным предметом юриспруденции, прежде всего гражданского права. В дальнейшем, по мере усложнения экономических отношений и расширения хо­зяйственной практики, существенно расширилось экономическое содержание этой категории.

Понятие «отношения собственности» включает, с одной сторо­ны, отношение собственника к его вещи (субъектно-объектные взаимодействия), с другой — отношения между субъектами собст­венности, т.е. имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами (субъектно-субъектные взаимодействия). «Если фор­мально провозглашенный юридический собственник не является полновластным хозяйствующим субъектом, происходит вмешатель­ство в отношения собственности, узурпация собственнических прав со стороны властвующих субъектов, политических структур в лице их руководителей. Поэтому центральной предпосылкой эффек­тивного ведения экономики служит четкое выделение субъектов и объектов собственности и установление законодательно закреп­ленных прав, норм и правил как основы отношений между ними».

В менеджменте (а в антикризисном в особенности) необходимо различать следующие формы отношений между субъектами (собст­венниками) и объектами (самой собственностью) собственности:

1) владение — документально закрепленный факт принадлеж­ности объекта субъекту;

2) пользование — применение объекта в соответствии с усло­виями владельца или распорядителя;

3) распоряжение — любые (в рамках закона) действия в отно­шении объекта, вплоть до его ликвидации (делегирование прав распоряжения по своей сути означает смену собственника);

4) ответственность — наступающая с момента делегирования функций пользователя его подотчетность владельцу или распоря­дителю (которая оговаривается в условиях договора).

В антикризисном управлении особое значение имеют процеду­ры, связанные с отношениями ответственности за собственность, которые различны для владельцев (равно как и распорядителей) и пользователей. Это обусловлено тем, что владелец, не пользую­щийся объектом, отвечает перед законом и другими субъектами только своим имуществом (т.е. собственностью), а пользователь несет ответственность за свою деятельность по управлению этой собственностью и перед законом, и перед владельцем, и перед дру­гими субъектами, в том числе государством (налоги, платежи и т.п.). Причем в экстремальных формах деятельность пользователя подлежит уголовной ответственности.

Специфической формой собственности является государствен­ная. Ее особенность заключается в том, что по отношению к ней государство выступает не как политический орган (т.е. надстрой­ка), а как субъект экономической деятельности (т.е. равнозначный частным хозяйственным организациям). В этом случае кризис го­сударственных хозяйственных организаций (фирм) означает в той или иной степени и кризис государственной системы хозяйства. А поскольку государственный сектор экономики в РФ составляет бо­лее одной трети, то и кризисное состояние этой сферы может ука­зывать на кризис государства. Невысокие, а в ряде отраслей и кри­зисные, показатели функционирования госпредприятий в РФ дают основание для вывода о необходимости или реорганизации систе­мы госуправления в экономике, или их дальнейшего разгосударст­вления и приватизации.

При этом следует учитывать, что оптимальный массив госпред­приятий различен для разных стран. Для сбалансированных ры­ночных макросистем (США, Англия, Франция, Германия и др.) он может быть сравнительно небольшим.

Однако в транзитивных макроэкономических системах (Россия, ряд стран Восточной Европы и Юго-Восточной Азии) государст­венный сектор выступает стабилизатором волновых процессов и поэтому должен быть достаточно массивным. Происходящие в гос­секторе кризисные явления могут достаточно быстро преодолевать­ся государственными средствами (бюджетные субсидии, админист­ративные меры и др.), что непосильно для разрозненных (особенно малых и средних) частных коммерческих организаций.

В таком случае государство призвано осуществлять антикризис­ное управление как во всей макроэкономической системе (част­ные, смешанные и другие хозяйственные организации), так и в собственном внутригосударственном хозяйстве (госсектор эконо­мики). И чем сложнее экономическая структура, тем выше требо­вания к государству как к политической надстройке и как к антикризисному менеджеру. Одним из наиболее эффективных инстру­ментов государственного регулирования деятельности хозяйствую­щих субъектов является система банкротства.