<<

Европейский союз — лаборатория новых форм дипломатических связей.

На дипломатическую службу влияют не только глобализационные процессы. Процессы интеграции также модифицируют традиционные дипломатические институты. С особой наглядностью этот процесс проявляется в Европейском союзе. Европейский союз располагает стандартным традиционным дипломатическим инструментарием реализации внешней политики: это сеть дипломатических представительств, декларации, дипломатические демарши, визиты на высоком уровне, встречи, участие в международных конференциях, направление наблюдателей, осуществление переговорного процесса.
Европейский союз (хотя он и не является супергосударством, однако как интеграционное объединение претендует на проведение общего внешнеполитического курса) располагает собственной дипломатической службой.
В ней задействовано свыше 7 тыс. человек, а число посольств ЕС (их называют делегациями) и миссий при международных организациях приближается к 150. Сотрудники представительств ЕС, включая некарьерных дипломатов, пользуются дипломатическим статусом, во главе европейского представительства стоит чрезвычайный и полномочный посол.
Все институты Европейского союза прямо или косвенно задействованы в осуществлении внешних сношений. Документы ЕС, принимавшиеся в Амстердаме, Кёльне, Ницце и Лиссабоне, ставили целью достижение Общей внешней политики и политики безопасности (ОВППБ) (Common Foreign and Security Policy — CFSP). Известно, что EC может выражать единое мнение по международным проблемам, отстаивать общую позицию в международных организациях и на международных конференциях. ЕС может также вести переговоры с государствами и международными организациями в целях заключения международных договоров. Разумеется, данное положение не исключает права каждого государства-члена на самостоятельную внешнюю политику. Тем не менее договоры предусматривают, что страны-члены оказывают активную солидарную поддержку общей внешней политике и политике безопасности, обеспечивая достижение совместных позиций и принятие совместных мер в соответствии с решениями Евросоюза. Они обязаны выступать с этих позиций в международных организациях и на международных конференциях и информировать не представленные в этих организациях страны ЕС о ходе обсуждения интересующих их вопросов. Значение интеграционной дипломатии возросло благодаря положению Лиссабонского договора о придании Европейскому союзу статуса юридического лица. Исходя из этого в Секретариат ООН был направлен запрос о повышении уровня представительства ЕС в ООН до уровня наблюдателя. Представительства Великобритании и Франции, являющихся постоянными членами Совета Безопасности ООН, призваны обеспечивать защиту позиций и интересов ЕС, если это не противоречит положениям Устава ООН. Дипломатические и консульские представительства Евросоюза в третьих странах призваны содействовать защите граждан стран ЕС, не представленных в данной третьей стране.
На сегодняшний день общая внешняя политика вырабатывается прежде всего путем межправительственного согласования. В то же время все официальные декларации по вопросам ОВППБ делаются после Лиссабонского договора не от имени Европейского сообщества и государств-членов, а от имени Европейского союза. Преследуя цель упорядочить представительство Евросоюза на международной арене («говорить одним голосом»), Лиссабонский договор поставил во главе Европейского союза председателя ЕС, кандидатура которого согласуется Европейским советом, Советом министров и Комиссией на два года с возможным продлением его мандата еще на один срок.
Амстердамский договор учредил новый пост — Высокого представителя по вопросам ОВППБ.
В своей деятельности Высокий представитель должен опираться на группу Политического планирования и раннего предупреждения (PPEWU), укомплектованную чиновниками стран—членов ЕС, ЗЕС, представителями Комиссии и генерального секретариата Совета. Ключевые позиции в области выработки принципов и общих направлений внешней политики Сообщества занимает Европейский совет. Именно на его саммитах определяется общая «стратегия» стран—членов ЕС и принимаются рекомендации по заключению международных соглашений. В соответствии со стратегическими установками Европейского совета Совет ЕС (институт, состоящий из министров входящих в ЕС стран) принимает «решения», проводит «акции» и определяет «позицию» ЕС, а также выступает с «заявлениями». В случае, если в самом Совете представитель одной из стран высказывает несогласие с предложенными решениями, то арбитром выступает Европейский совет, в рамках которого вопрос улаживается достижением консенсуса. Европейский совет уполномочен также вести «политический диалог» по вопросам внешней политики со странами, не входящими в ЕС, и выступать с «инициативами» в тех случаях, когда речь идет о конфиденциальных контактах с третьими странами по проблемам прав человека, демократии и гуманитарных акций.
Европейский совет и Совет министров являются главными политическими институтами европейской дипломатии. Однако эти институты не работают на постоянной основе, многочисленны по своему составу и, самое главное, в своей практике принимают решения путем почти исключительно консенсуса или единогласного голосования. Последний фактор существенно замедляет процесс принятия решений и, следовательно, снижает эффективность ОВППБ. Правда, почти по 70 направлениям политики ЕС решения уже сейчас принимаются квалифицированным, а в ряде случаев даже простым большинством. Это относится, в частности, к проблемам политического убежища и иммиграционной политики. И все же возможность подлинно общего внешнеполитического курса может стать реальностью лишь при условии отказа от существующего в ЕС принципа единогласия по судьбоносным вопросам международной политики.
На сегодняшний день отнюдь не все страны согласны пожертвовать правом вето. Зачастую позиции стран-членов расходятся как по вопросам политики ЕС в окружающем мире, так и по вопросам структуры европейской и глобальной безопасности. Достаточно напомнить об особых позициях Франции и Германии по поводу событий в Ираке, Греции — по вопросу о Кипре, расхождения между Великобританией и Испанией по проблеме Гибралтара. Положение усугубилось в связи с вхождением в ЕС стран Восточной Европы. Новые разногласия выявились в связи с провозглашением независимости Косово, событиями в Закавказье и т.д.
Тем не менее движение в сторону принятия решений большинством голосов продолжается. Так, Лиссабонским договором предусмотрена новая система голосования в случае, если по поставленным на голосование проблемам не предусмотрено единогласие. Решение считается принятым, если за него высказывается 55% государств-членов, представляющих не менее 65% населения Евросоюза. Принятие решения обеспечено также при условии, если против него возражает всего лишь одна, две или максимум три страны.
До Лиссабона оперативное управление дипломатической службой Европейского союза осуществлялось Комиссией и ее пятью директоратами, а также секретариатом Высокого представителя. Теперь наметилось движение в сторону оформления отдельного института внешнеполитической службы — Европейской службы внешнего действия (European External Action Service).
Новым Высоким представителем по ОВППБ стала баронесса Кэтрин Эштон. Ее статус был повышен до вице-председателя Комиссии. Сама Эштон будет заниматься челночной дипломатией и разрешением конфликтов, в этом ей будут помогать 7 спецпредставителей ЕС и создаваемый кризисный центр, состоящий из 160 экспертов по безопасности. Кэтрин Эштон также председательствует в ходе совещаний министров иностранных дел стран—членов ЕС.
Европейская служба внешних действий призвана работать над имиджем ЕС как мощного мирового центра, совершенствовать сеть дипломатических отношений ЕС, заниматься пандемиями, энергетической безопасностью и ми фацией, а также политикой во имя развития и помощи, что позволяет сосредоточить на этих направлениях многомиллиардный бюджет, вотируемый Европейским парламентом.
Под руководством Эштон теперь работают 1525 чиновников Комиссии и Совета и 800 дипломатов. Около 60% чиновников трудятся в Европейской службе внешних сношений на постоянной основе, остальные командируются министерствами стран-членов на восьмилетний срок с возможностью его продления.
Особое внимание уделяется функционированию интеграционной дипломатии в самом Европейском союзе. Все страны-члены обязаны иметь свои представительства в Брюсселе. Третьи страны аккредитуют в Брюсселе миссии, но, как только страна становится членом Евросоюза, статус ее миссии повышается до статуса постоянного дипломатического представительства. Последние многочисленны по своему составу в связи с огромным объемом работы по всем направлениям интеграции.
Разнообразие стоящих перед представительством задач обусловило его формирование из работников различных отраслевых министерств, включая министерство торговли и промышленности, казначейство, министерство налогов и сборов, министерство сельского хозяйства. Министерства иностранных дел стран ЕС призваны координировать связи между различными государственными ведомствами и Брюсселем. Кроме того, в своей ежедневной работе соответствующие департаменты внешнеполитических ведомств занимаются распространением поступающей из ЕС информации. Европейские министерства иностранных дел вынуждены также активно заниматься лоббированием не только членов Комиссии, но и представителей своих национальных ведомств.
Серьезное отличие работы в постпредстве при ЕС от работы обычных посольств состоит в том, что все члены постпредства постоянно вовлечены в переговорный процесс. Поэтому одним из основных критериев отбора на работу в эти представительства стала способность дипломата вести переговоры. Переговоры в ЕС — не игра с нулевой суммой, где выигрыш одного становится проигрышем другого. Это сложная система многосторонней дипломатии, охватывающей огромное число проблем, затрагивающей широкий спектр интересов и требующей постоянных контактов как с правительством, так и с институтами ЕС. Собственно, именно переговоры и представляют основную составляющую дипломатического процесса внутри ЕС. Характерной чертой работы главы представительства при ЕС является повседневный контакт со своей столицей, что отличает его деятельность от деятельности традиционного посла или представителя при ООН. Постоянный представитель при ЕС ежедневно получает инструкции из своей страны по ведению переговоров.
Срок пребывания дипломатов в Брюсселе обычно не превышает 3—5 лет. Вернувшись на родину, многие получают повышение в своих ведомствах. Таким образом, устанавливается прочная связь между чиновниками в Брюсселе и соответствующей страной ЕС. Между странами—членами ЕС широко распространен опыт обмена кадрами, регулярно проводящийся внешнеполитическими ведомствами Англии, Нидерландов, ФРГ и др. Например, французские дипломаты направляются на длительные сроки (от одного до двух лет) в Министерство иностранных дел ФРГ, в различных подразделениях которого они работают вместе со своими немецкими коллегами. Слушатели Национальной школы администрации, готовясь к дипломатической карьере, получают возможность пройти стажировку в британском Форин офис.
Специфика работы в дипломатических структурах Евросоюза требует, однако, особой подготовки. В связи с этим поставлен вопрос о создании своего рода Дипломатической академии ЕС, которая будет обучать искусству дипломатии, организовывать тренинг персонала делегаций ЕС и готовить профессионалов для работы в дипломатических структурах Европейского союза.
Под влиянием глобализационных и интеграционных процессов происходит реформирование структур министерств иностранных дел стран-членов. Во внешнеполитических ведомствах Франции, Германии, Великобритании, Испании и ряда других стран ЕС все большее место отводится функциональным департаментам, вытесняющим территориальные департаменты, нацеленные на развитие исключительно двусторонних отношений. Например, в компетенцию департамента Европейского союза парижского Кэ д’Орсэ с некоторых пор входят вопросы двусторонних отношений со странами—членами ЕС, тогда как генеральный департамент по политическим делам и безопасности занят остальными территориальными направлениями. В Берлине двусторонние отношения со странами ЕС отныне курирует департамент европейской интеграции, отношения с другими странами являются компетенцией двух общеполитических департаментов. В лондонском Форин офис из шести департаментов три охватывают как проблемные, так и все территориальные вопросы. Территориальные и функциональные направления в дипломатическом ведомстве Испании объединены в рамках государственных секретариатов. Реформируется и итальянский МИД — Фарнезина. Прежняя организация по территориальному принципу теперь считается слишком узким секторальным подходом, противоречащим современному международному контексту. После упразднения пяти территориальных департаментов достижением поставленных целей будут заниматься восемь функциональных, совпадающих с приоритетными направлениями итальянской внешней политики. Предполагается, что создание департамента Европейского союза позволит, помимо прочего, усовершенствовать координацию с новыми дипломатическими структурами Европейского союза, прежде всего с предусмотренной Лиссабонским договором Европейской службой внешних действий. В частности, при проведении предусмотренного законом конкурса на занятие дипломатических должностей выделяются средства на подготовку дипломатов, которых Италия будет рекомендовать для работы в структурах этой Службы.
Дипломатические отношения внутри Европейского союза претерпевают изменения не только в результате воздействия интеграционных процессов, но и в связи с процессами, получившими название «регионализации».
Субъектами всех этих процессов выступают как субнациональные регионы, узаконенные административно-территориальным делением многих стран, так и регионы, образующиеся в результате трансграничного сотрудничества. Представители местных и региональных образований стремятся пополнить число новых акторов дипломатии и добиться статуса субъекта международных отношений. Поскольку государство по-прежнему остается главным актором дипломатии, система внешних связей регионов получила название парадипломатии, а чиновники региональных представительств не пользуются дипломатическими иммунитетами и привилегиями.
Первопроходцем новой архитектуры региональной парадипломатии стал в 1984 г. Бирмингем. Муниципальный совет этого города принял решение открыть свое представительство в Брюсселе, примеру последовали другие муниципалитеты и федеральные земли Германии. Регионы, испытывающие напряженность в отношениях с собственным правительством (в результате политических разногласий или претензий на большую, чем это предусмотрено национальным законодательством, автономию), также одними из первых учредили свои представительства в Брюсселе. Среди них — каталонцы и баски (причем оба представительства не носили официального характера, ибо это противоречило бы государственным законам Испании), представительства Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии. Разумеется, регионы, пользующиеся большей автономией и наделенные большими законодательными полномочиями, активнее включились в деятельность на уровне ЕС.
После Маастрихта количество региональных представительств стремительно возрастало. К началу нового века число британских региональных и муниципальных представительств достигло 32, французских — 24, германских—21, испанских— 19, итальянских — 18, австрийских — 12, датских — 12, голландских — 9, шведских — 10, финских — 7. В то же время характеристики этих представительств отнюдь не идентичны. Они различаются по размерам, кадровым и финансовым ресурсам, выполняемым задачам и направлениям поиска партнеров. Достаточно крупные и располагающие немалыми средствами вполне могут быть приравнены к своего рода «мини-посольствам». Недаром офисы немецких регионов носят название « Vertretungen» (представительство). Они располагают специалистами в каждой конкретной области и активно участвуют в работе институтов ЕС. К такого рода представительствам относится и региональное посольство Каталонии.
Принято рассматривать деятельность региональных представительств в двух плоскостях. Во-первых, как новую форму разработки политического курса, предполагающую разделение компетенций между наднациональным, национальным и субнациональным уровнями управления (multi-levelgovernance). Эта форма открывает возможности участия в европейской политике новых государственных акторов, представляющих регионы и местные органы власти, и новых частных акторов в лице коммерческих организаций, социальных, культурных и других ассоциаций. Во-вторых, региональные представительства могут рассматриваться как институт лоббирования интересов, сосредоточенный на выработке стратегий давления на структуры ЕС. В зависимости от законодательства страны-члена региональные представительства могут брать на себя и политическое представительство. Так, в 1998 г. британский закон о де- волюции позволил шотландскому парламенту иметь в Брюсселе не только экономическое, но и политическое представительство.
Персонал региональных представительств состоит из чиновников регионального или муниципального уровня, а также рекрутируется из местного населения. Однако по вполне понятным причинам многие предпочитают иметь в составе своего представительства людей с солидным опытом работы в европейских институтах и хорошо знакомых с механизмом их функционирования. Иными словами, самых настоящих лоббистов.
Основное внимание сотрудников представительств уделяется перераспределению бюджета Евросоюза, ‘Д которого делят между собой 250 европейских регионов. Региональные представители заняты разработкой проектов, финансируемых на европейском уровне. В задачи представительства, даже небольшого, входит также информирование властей региона о том, что происходит в Сообществе. Особую роль играет так называемый networking, т.е. создание сети контактов как с представителями и институтами ЕС, так и с представителями других региональных офисов, расположенных в Брюсселе. Последнее чрезвычайно важно в свете решений ЕС о партнерстве и трансграничном сотрудничестве. Продвижение региональных проектов и соответствующие контакты с Комиссией, Советом министров и Европейским парламентом также входят в компетенцию представительств. Эти контакты служат способом информирования Комиссии о стратегических планах региона. Для координации деятельности региональных представительств в ЕС в 1994 г. был создан Комитет регионов. Он имеет статус консультативного органа по проблемам региональной политики, защиты окружающей среды, образования и транспорта. В Комитете регионов работают 344 региональных представителя, занимающие избранные должности в своих региональных или муниципальных органах. Таким образом, дипломатические структуры Европейского союза, включающие представительства ЕС и представительства стран при ЕС, региональные представительства при ЕС, а также сохраняющиеся двусторонние представительства, создают новую дипломатическую систему, возможно, отражающую будущие сценарии мировой дипломатии.
<< |
Источник: А. В. Торкунов. Современные международные отношения. 2012

Еще по теме Европейский союз — лаборатория новых форм дипломатических связей.:

  1. РАЗДЕЛ 2. БЛИЖНИЙ ВОСТОК – УКРЕПЛЕНИЕ СВЯЗЕЙ И ПОИСК НОВЫХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В МУСУЛЬМАНСКОМ
  2. 23.3. Европейский Союз в системе мирохозяйственных связей
  3. Европейский союз (ЕС) и Западноевропейский союз (ЗЕС)
  4. Этапы и основополагающие документы европейской интеграции. Европейский союз как актор мировой политики
  5. ГЛАВА 3 ПОТЕНЦИАЛ СОТРУДНИЧЕСТВА И ПОИСК НОВЫХ ФОРМ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
  6. 12.2. Роль новых технологий в изменении форм, типов и отношений занятости
  7. Глава 5. Геополитика европейских "новых правых"
  8. Глава 5. Геополитика европейских "новых правых"
  9. ТЕМА 13. РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ
  10. Европейский союз (ЕС)