Один из популярных тезисов в наукообразной публицистике — о том, что управляемость международных отношений катастрофически снизилась. Его, как правило, выводят из рассуждений о разрушении старых структур и неспособности международного сообщества выстроить на их месте принципиально новые. Такие, которые отвечали бы духу времени, позволили бы подвести окончательную черту под реалиями прошлого, были устремлены в будущее и т.п. Подобного рода риторике присущи хлесткий критицизм и надрывноалармистский пафос. Между тем аргументы, к которым она апеллирует, как минимум не вполне корректны. Выше уже говорилось о том, что в переходный период на мировой арене не возникло вселенского хаоса. Вместе с тем стбит еще раз напомнить очевидное: управление международной системой (как способ организации ее функционирования) не может осуществляться так же, как это имеет место на уровне национально-государственного социума. Потребность в придании международным отношениям большей структурной организованности, безусловно, есть. Но каркас международной системы существует и отнюдь не выглядит чем-то совершенно эфемерным и призрачным. Он образован практикой взаимодействия государств как главных участников международной жизни. Такое взаимодействие — имеющее более или менее регулярный характер, предметно сфокусированное, часто (хотя и не всегда) осуществляемое в устоявшихся институциональных формах — и обеспечивает функционирование международной системы. Краткий обзор этой проблематики полезен с целью сфокусировать внимание на специфике формирующейся международной системы. Представляется уместным провести его в нескольких срезах: — во-первых, отметив роль государств, осуществляющих функцию лидерства в международных делах (или претендующих на таковую); — во-вторых, выделив постоянные многосторонние структуры, в рамках которых осуществляется межгосударственное взаимодействие; — в-третьих, особо обозначив ситуации, когда результативность такого взаимодействия находит свое выражение в формировании устойчивых элементов международной системы (интеграционных комплексов, политических пространств, международных режимов и т.п.). Хотя главными действующими лицами на мировой арене являются государства (общим числом порядка двухсот), далеко не все они реально вовлечены в регулирование международной жизни. Активное и целенаправленное участие в нем доступно относительно небольшому кругу государств-лидеров. Феномен международного лидерства имеет две ипостаси. В одном случае подразумевается способность выражать устремления, интересы, цели некоторой группы государств (в теоретическом пределе — всех стран мира), в другом — готовность к инициативным, нередко затратным усилиям для решения тех или иных международно-политических задач и мобилизации с этой целью других участников международной жизни. Возможно осуществление государством функции лидера как в одном из этих двух измерений, так и в обоих. Лидерство также может иметь разный характер по кругу выдвигаемых задач, числу затрагиваемых государств, пространственной локализации — от регионального и даже локального до глобального. В рамках Ялтинско-Потсдамской международной системы претензии на глобальное лидерство выдвигали лишь два государства — СССР и США. Но были и страны с амбициями или реальным потенциалом лидерства меньшего масштаба — например, Югославия в рамках Движения неприсоединившихся стран, Китай в своих попытках бросить вызов международно-политическому истеблишменту биполярной системы, Франция времен голлистского фрондирования в отношении США. После окончания холодной войны наиболее явным примером амбициозных притязаний на глобальное лидерство стала политика США, которые фактически сводили его к задаче упрочения своего эксклюзивного положения в международной системе. Эта линия достигла кульминации в период пребывания у власти неоконсерваторов (первая администрация Дж. Буша-младшего) и затем пошла на спад ввиду ее явной дисфункциональности. На исходе переходного периода США начинают практиковать менее прямолинейные методы, с преимущественным акцентом на «мягкую силу», несиловой инструментарий и при значительно большем внимании к союзникам и партнерам. Объективные основания для лидерства США остаются весьма значительными. По большому счету на глобальном уровне никто не может им бросить открытый и полномасштабный вызов. Но относительное превалирование США размывается, тогда как возможности других государств постепенно начинают расширяться. С обретением международной системой более полицентричного характера эта тенденция усиливается. Государств, имеющих потенциал лидерства, становится больше — пусть даже речь идет о лидерстве в ограниченных территориальных ареалах или применительно к отдельным функциональным пространствам. Впрочем, такое встречалось и раньше — например, в рамках ЕС, где инициирующую роль в продвижении целого ряда интеграционных проектов играл тандем Франции и Германии. Сегодня уместно предположение, что феномен регионального лидерства будет встречаться значительно чаще. Такое развитие в принципе работает на структуризацию международной системы и тем самым — на поддержание ее стабильности. Но это лишь констатация самого общего плана. На практике важны прежде всего качественные характеристики как самого лидерства, так и его субъекта. К примеру, эвентуальные притязания Ирана на региональное лидерство являются одной из причин настороженного отношения к Тегерану — а это способно при неблагоприятном раскладе стать дополнительным источником напряженности на Ближнем и Среднем Востоке и даже за его пределами. Для государства, ориентирующегося на осуществление лидерских функций, большое значение имеет восприятие проводимого им курса международным сообществом. И здесь используемая лексика оказывается не менее важной, чем практические действия. В России обнаружили это уже на ранней фазе переходного периода, когда сочли необходимым отказаться от термина «ближнее зарубежье» применительно к странам постсоветского ареала. И хотя объективные возможности и востребованность российского лидерства здесь фактически неоспоримы, перед Москвой возникает крайне серьезная задача — нейтрализовать его интерпретацию сквозь призму подозрений касательно «неоимперских амбиций» России. В постбиполярном мире повышается востребованность лидерства для организации коллективных усилий участников международной жизни при решении возникающих перед ними задач. В эпоху холодной войны и биполярности разделение на «своих» и «чужих», а также борьба за поддержку тех, кто находился между ними, сами по себе были факторами мобилизации участников международной жизни. Это обстоятельство могло работать как на продвижение тех или иных инициатив, предложений, планов, программ и т.п., так и на противодействие им. Сегодня же такого «автоматического» формирования коалиции за или против определенного международного проекта не происходит. Под проектом в данном случае имеется в виду любая проблемная ситуация, в отношении которой перед участниками международной жизни возникает вопрос о действиях с целью добиться некоего результата. Такими действиями могут быть оказание экономической помощи, использование политических рычагов, направление миротворческого контингента, осуществление гуманитарной интервенции, проведение спасательной миссии, организация анти- террористической операции и т.п. Кто такие действия будет осуществлять? Те из возможных участников, кого этот проект затрагивает напрямую, озабочены прежде всего своими непосредственными интересами — а они у разных стран могут быть не просто неодинаковыми, но и противоположными. Остальные могут не видеть причин для своего вовлечения, особенно если таковое сопряжено с финансовыми, ресурсными или человеческими издержками. Поэтому продвижение проекта становится возможным только в случае весьма мощного импульса. Его источником должно стать государство, способное в данном конкретном случае выполнить функцию международного лидера. Условиями выполнения им такой роли являются: — наличие у самого этого государства достаточно высокой мотивации к осуществлению намечаемого; — значительная внутриполитическая поддержка; — понимание и солидарность со стороны основных международных партнеров; — согласие пойти на финансовые издержки (иногда весьма масштабные); — при необходимости — возможность и готовность использовать свой гражданский и военный персонал (с риском человеческих жертв и соответствующей реакции в своей собственной стране). Детали этой условной схемы могут меняться в зависимости от конкретных проблемных ситуаций. Иногда с целью урегулирования последних создаются и многосторонние механизмы более постоянного характера — как это, например, имеет место в ЕС и пытаются сделать в ОДКБ. Но практика показывает, что даже созданные, протестированные и отмобилизованные структуры коалиционного взаимодействия отнюдь не всегда срабатывают в режиме автоматической реакции. Тем более не возникают сами по себе «коалиции желающих», т.е. стран, готовых принять участие в проекте. Так что проблема лидерства как «триггера» международно-политических усилий, особенно коллективных, приобретает ключевое значение. Ясно, что на эту роль могут претендовать прежде всего крупнейшие и наиболее влиятельные страны. Но имеет значение и характер их притязаний. Из числа 10—15 государств, составляющих ядро современной мировой системы, рассчитывать на успешное лидерство могут прежде всего те, которые проявляют заинтересованность в укреплении международно-политического порядка, а также ответственность в плане уважительного отношения к международному праву и интересам других государств. Впрочем, эту проблему уместно рассматривать и под иным углом зрения — способность и готовность к «ответственному лидерству» может стать одним из неформальных, но важных критериев, по которым государство будут считать входящим в ядро современной международно-политической системы. Особое значение для структурирования международной системы имеет совместное лидерство ведущих стран в осуществлении крупных политических проектов. Во времена холодной войны примером такового стало инициированное тремя державами — США, Советским Союзом и Великобританией — установление режима запрещения ядерных испытаний в трех средах (договор 1963 г.). Сегодня аналогичную роль могло бы сыграть совместное лидерство России и США в сфере сокращения ядерных вооружений и нераспространения ядерного оружия после «перезагрузки» их отношений на рубеже 2010-х годов. Инфраструктуру современной международной системы образуют также межправительственные организации и иные форматы многостороннего взаимодействия государств. В целом деятельность этих механизмов носит в основном производный, вторичный характер относительно функций, роли, позиционирования государств на международной арене. Но их значение для организации современной международной системы, безусловно, велико. А некоторые многосторонние структуры занимают особое место в существующем международном порядке. Прежде всего это относится к Организации Объединенных Наций. Она остается уникальной и незаменимой по своей роли. Это, во-первых, роль политическая: ООН придает легитимность акциям международного сообщества, «освящает» те или иные подходы к проблемным ситуациям, является источником международного права, не сравнима ни с какими другими структурами по своей представительности (поскольку объединяет практически все государства мира). А во-вторых, роль функциональная — деятельность по десяткам конкретных направлений, многие из которых «осваиваются» только по линии ООН. В новой системе международных отношений востребованность ООН в обоих этих качествах только возрастает. Но, как и в предыдущем состоянии системы международных отношений, ООН является объектом острой критики — за низкую эффективность, бюрократизацию, неповоротливость и т.п. Формирующаяся сегодня международная система вряд ли прибавляет какие-либо принципиально новые стимулы к осуществлению преобразований в ООН. Однако она усиливает настоятельность этих преобразований — тем более что возможность их осуществления в новых международно-политических условиях, когда ушло в прошлое биполярное противостояние, становится более реалистичной. Речь не идет о кардинальном реформировании ООН («мировое правительство» и т.п.) — сомнительно, чтобы таковое могло оказаться сегодня политически возможным. Однако, когда в дебатах на этот счет устанавливают менее амбициозные ориентиры, две темы рассматриваются как приоритетные. Во-первых, это расширение представительства в Совете Безопасности (без нарушения принципиального алгоритма его функционирования, т.е. с сохранением особых прав за пятью постоянными членами этого ареопага); во-вторых, распространение деятельности ООН на некоторые новые сферы (без радикальных «прорывов», но с постепенным повышением элементов глобального регулирования). Если Совет Безопасности представляет собой вершину международной системы, структурированной с помощью ООН, то пять стран, являющихся его постоянными членами (США, Россия, Китай, Франция и Великобритания), имеют эксклюзивный статус даже на этом высшем иерархическом уровне. Что, однако, отнюдь не превращает эту группу в некую «директорию», управляющую миром. Каждый из «Большой пятерки» может заблокировать в Совете Безопасности решение, которое он считает неприемлемым, — в этом смысле они объединены прежде всего фактом обладания «негативными гарантиями». Что же касается их совместного выступления в поддержку того или иного «позитивного проекта», то таковое, конечно, имеет значительную политическую весомость. Но, во-первых, консенсуса внутри «пятерки» (особенно по трудной проблеме) добиться на порядок сложнее, чем остановить нежелательное решение, воспользовавшись правом вето. Во-вторых, нужна еще и поддержка других стран (в том числе и по процедурным правилам Совета Безопасности). В-третьих, сам факт исключительных прав крайне узкой по составу группы стран подвергается растущей критике в ООН — особенно в свете усиления мировых позиций целого ряда государств, не входящих в круг избранных. Да и вообще сама «избранность» стран постоянных членов СБООН проистекает из обстоятельств, которые были актуальными в период образования ООН. Другим форматом высшего иерархического уровня стала «Группа восьми», или «Большая восьмерка» (G8), в составе США, Великобритании, Германии, Франции, Италии, Японии, Канады и России. Примечательно, что ее становление приходится как раз на начало переходного периода в международных отношениях — когда в существовавшую с 1970-х годов «Большую семерку» начинают постепенно вовлекать сначала Советский Союз, а затем, после его краха, — и Россию. Тогда сам факт возникновения такой структуры свидетельствовал о значительных переменах в существующем международном порядке. Ее политическая легитимность была по этой причине весьма высока. Сегодня, два с лишним десятилетия спустя, она несколько потускнела, но все равно сохраняется. Повестка дня по-прежнему включает крупные, масштабные и проблемные темы — что сказывается на их освещении средствами массовой информации, разработке политики стран-участниц по соответствующим направлениям, достижении международных договоренностей и т.п., т.е. воздействие «Большой восьмерки» на международную систему, несомненно, имеет место — хотя, правда, косвенное и опосредованное. И все же G8 представляет собой не столько механизм управления международными делами, сколько форум для обмена мнениями и многосторонних консультаций, осуществляемых высшими руководителями стран-участниц. Поэтому G8 еще в меньшей степени, чем СБООН, может рассматриваться как субститут или прообраз «мирового правительства». В формальном отношении легитимность «Большой восьмерки» и ее полномочия также выглядят менее основательными. Наконец, она не имеет в своем составе Китая, что явно сужает ее представительность и, соответственно, потенциал глобальных притязаний. В качестве более адекватного ответа на требование времени возникает новый формат многостороннего взаимодействия — «Большая двадцатка» (G20). Примечательно, что он появляется в контексте поиска выхода из глобального финансово-экономического кризиса 2009—2010 гг., когда обретает широкую популярность идея формирования с этой целью более представительного пула государств. Они же должны были обеспечить более сбалансированное воздействие на мировое экономическое развитие в посткризисных условиях, чтобы не допустить его новых срывов. «Большая двадцатка», безусловно, является более репрезентативным форматом в сравнении с СБООН и G8 и по количественным, и по качественным показателям. Формула «Большой двадцатки», безусловно, отвечает мотивам политической целесообразности, но в какой-то степени избыточна по критериям функциональной дееспособности. G20 — это еще даже не структура, а всего лишь форум, причем не для переговоров, а для обмена мнениями, а также принятия решений самого общего плана (таких, которые не требуют тщательного согласования). Даже и в таком качестве «двадцатка» имеет более чем ограниченный опыт практического функционирования. Пока нет ясности, приведет ли ее деятельность к каким-либо практическим результатам и будут ли они более весомыми, чем то, что предлагают другие структуры (например, рекомендации по линии МВФ). Внимание «двадцатки» сфокусировано только на финансово-экономических аспектах международного развития. Захотят ли и смогут ли участники выйти за эти рамки — вопрос открытый. К числу механизмов более традиционного плана, организующих многостороннее взаимодействие участников международной жизни на регулярной основе, относятся межправительственные организации. Они являются существенным структурным компонентом международной системы, однако в целом уступают по масштабам своего влияния крупнейшим государствам. Но примерно десяток наиболее значимых из них — межгосударственные организации общего (или весьма широкого) назначения — играют важную роль в своих регионах, выступают в качестве регулятора и координатора действий стран-членов, а иногда наделяются и полномочиями представлять их во взаимоотношениях с внешним миром. Многостороннее взаимодействие, осуществляемое в тех или иных рамках на перманентной основе, в значимых масштабах и с достаточно глубоким проникновением в материю социума, может приводить к возникновению некоторого нового качества во взаимоотношениях государств-участников. В таком случае есть основания говорить о становлении более продвинутых элементов международной инфраструктуры в сравнении с тем, что представляют собой традиционные межправительственные организации, хотя разделяющая их грань иногда эфемерна или же вообще условна. Наиболее значимым в этом плане является феномен международной интеграции. В самом общем виде он выражается в развитии между несколькими государствами объединительных процессов, вектор которых сориентирован на формирование более крупного целостного комплекса. Активизация интеграционных тенденций в международной жизни носит глобальный характер, но наиболее заметным их проявлением стала практика Европейского союза. Хотя нет оснований изображать его опыт как череду сплошных и безусловных побед, достигнутые на данном направлении успехи неоспоримы. Фактически ЕС остается наиболее грандиозным международным проектом, унаследованным от истекшего столетия. В числе прочего он являет пример успешной организации пространства в той части мировой системы, которая на протяжении столетий была полем конфликтов и войн, а сегодня превратилась в зону стабильности и безопасности. Опыт интеграции востребован также в ряде других регионов мира, хотя и со значительно менее впечатляющими результатами. Последние интересны не только и даже не прежде всего в экономическом выражении. Важной функцией интеграционных процессов становится возможность нейтрализации нестабильности на региональном уровне. Однако на вопрос о последствиях региональной интеграции для формирования глобальной целостности очевидного ответа нет. Снимая конкурент ность между государствами (или канализируя ее в кооперативное русло), региональная интеграция может проложить путь к взаимному соперничеству более крупных территориальных образований, консолидируя каждое из них и повышая его дееспособность и наступательность как участника международной системы. Здесь, таким образом, возникает более общая тема — соотношение глобального и регионального уровней в международной системе. Формирование международной инфраструктуры, проистекающее из готовности государств возложить некоторые функции транснационального управления на межгосударственные или неправительственные организации соответствующего профиля, конечно же не замыкается региональными рамками. Ее конфигурация нередко обусловлена и другими факторами — например, отраслевыми, проблемными, функциональными особенностями и вытекающими из них задачами регулирования (как, например, в случае с ОПЕК). А результатом может становиться возникновение специфических пространств и режимов, которые по определенным параметрам выделяются из общего массива норм, институтов и поведенческой практики, присущих международной системе. Некоторые режимы имеют практически глобальный характер (нераспространение ядерного оружия), другие не привязаны к каким-либо территориальным ареалам (контроль за ракетными технологиями). Но в практическом плане формирование специфических международных режимов проще осуществляется на региональном уровне. Иногда это — шаг, предваряющий более тесные и императивные глобальные обязательства и структуры, в других случаях — наоборот, средство коллективной защиты от проявлений глобализма.