Институциональный облик Тихоокеанской интеграции после принятия Устава АСЕАН
В 2007 г. был принят Устав АСЕАН. Он вступил в силу в декабре 2008 года. В нем впервые с 1967 г. была дана развернутая характеристика институционального механизма АСЕАН, определена структура рабочих органов АСЕАН в их иерархии и соподчиненности, описаны процедуры принятия решений.
В документе содержится ряд новаций, видоизменяющих структуру рабочих органов АСЕАН в том виде, в котором она функционировала в середине 2000-х годов. Но в основном изменения носили номинальный характер: менялись названия ранее существовавших институтов и должностей, уточнялось их место в общей организационной структуре.Главным органом, согласно Уставу, остается саммит АСЕАН, работающий на уровне «глав государств или правительств стран—членов ассоциации» (гл. 4, ст. 7, п. 1). Он является высшей инстанцией в процессе принятия решений в АСЕАН, обсуждает и предлагает направления деятельности организации, принимает решения по ключевым вопросам, относящимся к достижению ее целей или интересам стран-членов, а также любым проблемам, которые выносят на рассмотрение саммита по ходатайству Координационного совета АСЕАН, Советов Сообщества АСЕАН и органов секторальных министерств АСЕАН. Саммит, помимо прочего, уполномочен создавать и распускать другие рабочие органы ассоциации и назначать Генерального секретаря. Саммиты проходят дважды в год в стране, председательствующей в Ассоциации. Они также могут быть созваны в случае необходимости в экстренном порядке (ст. 7, ч. 3, п. а, Ь).
Согласно ст. 8 Устава, институт Министерских встреч, учрежденный в соответствии с Бангкокской декларацией 1967 г. и состоящий из министров иностранных дел стран-членов, заменялся Координационным советом (ASEAN Coordinating council) с тем же составом. Координационный совет должен заседать как минимум дважды в год (ст. 8, ч. 1).
К компетенции Совета отнесены координация процесса реализации соглашения и решений саммита в национальных рамках, координация с Советами сообществ АСЕАН для усиления согласованности проводимых политик, их эффективности и повышения уровня взаимодействия, координация процесса подготовки отчетов Советов сообществ, рассмотрение отчета Генерального секретаря, назначение заместителей Генерального секретаря по его рекомендации (ст.
8, ч. 2, пп. a-g).В конце 1990-х годов на базе документов, принятых, во-первых, на неформальном саммите АСЕАН в Куала-Лумпуре в 1997 г. (Взгляд и 2020 год) и, во-вторых, на встрече в верхах в Ханое в 1998 г. (План действий — 1998), была сформулирована идея Сообщества АСЕАН, покоящегося, как и ЕС, на трех «опорах» — Экономическом сообществе, Социокультурном сообществе и Сообществе безопасности АСЕАН. В окончательном виде эта концепция была представлена в ходе саммита на острове Бали в 2003 г. Для реализации мер по созданию каждого сообщества при секретариате были сформированы органы (комиссии, комитеты, экспертные и рабочие группы), работу которых курировали в зависимости от области деятельности Министерские встречи АСЕАН (АММ) или Встречи министров экономики АСЕАН (АЕМ).
В Уставе ассоциации был прояснен вопрос о соотношении самой организации и ее сообществ, включая систему организации и соподчинения обслуживающих их механизмов. В соответствии со ст. 9 Устава при АСЕАН были созданы Советы сообществ АСЕАН. Это 1) Совет политического сообщества и Совет сообщества в области безопасности; 2) Совет экономического сообщества; 3) Совет социокультурного сообщества (ст. 9, ч. I). Им напрямую стали подчиняться соответствующие профильные органы (Органы секторальных министерств — ст. 10) и межминистерские органы, относящиеся к одной из трех областей сотрудничества (ч. 2). Советы собираются не реже двух раз в год под председательством министра из страны-председателя (ч. 5). В обязанности Совета входят надзор за исполнением решений саммитов в сферах своей компетенции, координация деятельности министерств отдельных государств-членов по сближению разрабатываемых ими планов и предпринимаемых ими мер и составление отчетов и рекомендаций саммиту (ч. 4, пп. а-с).
В ст. II Устава обобщены нормы, относящиеся к правовому регулированию статуса и обязанностей Генерального секретаря и Секретариата, до этого «распыленных» по другим документам. Генеральный секретарь назначается саммитом на один пятилетний срок из одной из стран-участниц в согласии с принципом алфавитной ротации (ст.
II, ч. 1). Генеральный секретарь участвует в заседаниях Саммита АСЕАН и Советов сообществ, Координационного совета и Органов секторальных министерств (п. с). Он наделен правом представлять АСЕАН во взаимоотношениях с третьими странами и международными организациями, излагая на них заранее согласованные в рамках Ассоциации позиции и решения (п. d). По существу Генеральный секретарь АСЕАН совмещает функции председателя ЕС и министра иностранных дел ЕС, не являясь пока в полной мере ни тем, ни другим.Генеральный секретарь и возглавляемый им секретариат обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно решения ми, принятыми коллективными органами АСЕАН. Странам—членам АСЕАН запрещается оказывать влияние на секретариат во время исполнения им уже принятых на многосторонней основе решений (ст. 11,ч. 9).
В Уставе был подтвержден статус Национальных секретариатов АСЕАН, своеобразных «министерств интеграции», созданных в каждой стране-участнице еще согласно Бангкокской декларации 1967 г. (ст. 12).
В ст. 20 впервые формализованы принципы принятия решения. В качестве основной процедуры ч. 1 ст. 20 устанавливает «консультации и консенсус». Часть 2 ст. 20 указывает, что в случае, когда консенсус не может быть достигнут, саммит уполномочен ситуативно избрать подходящую в данных обстоятельствах форму принятия конкретного решения. Если принятое решение не исполняется одной (или несколькими) из стран-членов, а также если были нарушены положения Устава АСЕАН, то подобные казусы выносятся на рассмотрение Саммита АСЕАН для последующего урегулирования (ст. 20, ч. 4).
Статья 21 Устава допускает принятие каждым Советом сообществ АСЕАН собственных правил процедуры, в том числе касающихся методов принятия решений. Это связано с тем, что иена вопроса, означающего при интеграции ту или иную степень делегирования суверенных полномочий и, следовательно, частичной потери национально-государственного контроля в той или иной сфере, неодинакова. В ЕС это явление известно как асимметрия механизма принятия решений — ситуация, при которой процедуры разнятся в зависимости от сферы деятельности.
В Совете экономического сообщества АСЕАН разрешены гибкие механизмы принятия решений, «включая формулу АСЕАН минус X» (ст. 21, ч. 2), известную в евросоюзовской правовой практике как конструктивное воздержание. Решение считается принятым, даже если несколько стран-членов не пожелали поддержать его, аргументированно пояснив свое несогласие. В этом случае решение объявляется от имени всей АСЕАН, однако оно не обязательно к исполнению теми, кто при голосовании воздержался.
Некоторые страны АСЕАН, например Сингапур и Таиланд, лоббируют другую формулу принятия решений по экономическим вопросам: «2 плюс X», означающую, что если две страны готовы создать между собой интеграционную зону ускоренного роста с высокими требованиями к уровню сращивания в избранных областях, то такой механизм открыт для участия всех тех, кто согласен на эти условия. Высказываются опасения, что избрание этой формулы в качестве официальной подстегнет многоскоростную интеграцию и будет способствовать дальнейшей дифференциации АСЕАН по степени экономического развития.
Бюджетная система АСЕАН — составная часть механизма управления интеграционным процессом. Отталкиваясь от принципа суверенного равенства {sovereign equality), а не суверенной платежеспособности {sovereign solvency), принятом в ряде международных организаций, например в ООН и ОБСЕ, страны АСЕАН решили формировать текущий бюджет организации, предназначенный в основном для финансирования деятельности секретариата и связанных с ним административных органов, на основе ежегодных равновеликих взносов, размер которых регулярно пересматривается исходя из потребностей секретариата и экономической ситуации (ст. 30). Объемы финансирования секретариата при этом определяются при согласовании с Комитетом постоянных представителей АСЕАН (орган, состоящий из послов стран АСЕАН, аккредитованных при секретариате АСЕАН в Джакарте) и Координационным советом АСЕАН (ст. 30, ч. 4).
Таким образом, в деятельности секретариата АСЕАН переплелись элементы частичной (видимой) наднациональности и жесткого национально-государственного контроля.
Первая проявляется, например, в обязанностях сотрудников секретариата в отношениях с правительствами отдельных государств-членов и во взаимодействии с третьими странами и международными организациями «отрешиться» от национальных интересов направившей их страны, четко соблюдая согласованные в многосторонних рамках решения. В то же время бюджет секретариата, в отличие от бюджета Европейской комиссии, имеющей с начала 1970-х годов собственные источники финансирования, напрямую зависит от воли представителей государств—членов АСЕАН, что не может не ограничивать активность секретариата. Отдельные нормы и положения, регулирующие деятельность тех или иных органов АСЕАН, а также Генерального секретаря, могут быть сформулированы внешне похоже на аналогичные практики и процедуры ЕС. В то же время, например, формула «АСЕАН — N», действующая в АСЕАН, не может считаться наднациональной, поскольку воздержавшиеся страны имеют право не реализовывать принятые решения, в то время как в условиях наднациональности обязательство исполнять решения, принятые сообществом, возлагается на всех членов, включая тех, кто при голосовании воздержался или высказался против.Статьей 31 Устава урегулированы порядок избрания и полномочия страны — председателя АСЕАН. Страна-председатель определяется на основе принципа алфавитной ротации членов с учетом англоязычного варианта написания ее наименования и продолжает действовать в данном качестве весь календарный год. Представители страны-председателя на соответствующем должностном уровне руководят заседаниями саммита, координационного совета, советов сообществ, органов секторального характера, а также Комитета постоянных представителей (так называемое сквозное председательство). Судя по тексту Устава, институту председательства придается большое организационное и символическое значение.
Термин «председательство» передается в контексте ЕС как «presidency», а в контексте АСЕАН как «chairmanship». Выбор слов имеет в данном случае принципиальное значение.
Термин «presidency» подразумевает аналогию с системой организации власти в государстве, тогда как «chairmanship» скорее относится к международной организации.Официальный и рабочий язык всех органов АСЕАН — английский (ст. 34). Для контраста — в ЕС действует процедурное правило, согласно которому языки всех государств-членов являются официальными и подлежат переводу на всех заседаниях и во всей документации Союза. Такая практика труднореализуема в АСЕАН—АПТ. Ни один из распространенных в регионе языков не отвечает критериям международного, если под таковым понимать язык, обязательный к изучению в средней и высшей школах во всех странах региона одновременно. Опыт подсказывает, что выбор адекватных способов общения — одна из фундаментальных проблем при создании любой международной или региональной ассоциации. Пока ни один из языков Восточной Азии не может устранить внутрирегиональные лингвистические барьеры. Поэтому при создании механизмов «АСЕАН плюс три» и при проведении Восточноазиатских саммитов английский был избран в качестве рабочего и официального языка.
Процессы интеграции в ЕС сопровождались подчеркнуто внимательным отношением к культурно-языковой идентичности каждого участника. Поэтому ключевая идея интеграции в ЕС — это «защищенность» отдельных языковых идентичностей от объективного потенциала ассимиляции, который содержится в интеграционных процессах. Иными словами, считалось и считается неприемлемым, чтобы интеграционный процесс сопровождался эрозией языковых идентичностей его участников. Такая культурная позиция в политике выражалась в утверждении формального равноправия более чем двух десятков языков в ЕС. На деле, конечно, такого равноправия не было. Английский язык фактически уже к концу 1970-х годов все больше становился неформальным языком «интеграционного общения». Факт, официально не признаваемый вплоть до начала 2010-х годов.
В Азии не боялись английского языка. Там, как и в зарубежной Европе, базис идентичности мотивирован более политически, чем культурно, но в Европе упоенность идеями политической свободы и своим превосходством над другими частями мира вылилась в почтительное отношение к языкам и локальным культурам малых этнических групп. В Восточной Азии основой региональной идентичности была не столько культура, сколько исторически утрамбованные политические комплексы, чувство солидарной обиды за унижение и подчиненное положение Азии в XIX—XX веках. Эти политические представления, так же как и идея превосходства взращенной в Европе либерально-демократической философии, доминировали при реализации интеграционных проектов.
В отличие от Европы из них вырос не патологический интерес к собственной разноликости, а ощущение острой потребности найти практические и в первую очередь экономически рациональные формы претворения своей региональной солидарности как солидарности азиатских государств, имеющих общую (печальную) историю «против всех остальных».
Согласно формальной логике прохождения стадий насыщения государственным суверенитетом именно незападные, а точнее, неевропейские государства должны были бы настаивать на использовании всех языков в статусе официальных. Это закономерно — ведь они не трактуют демократию и демократичность как уважение прав меньшинств, даже если это ведет к ущемлению прав большинства.
С точки зрения критериев целесообразности и административнопроцессуальной эффективности практика перевода на более чем два десятка языков скорее замедляет, нежели упрощает интеграцию в ЕС. Поэтому подход восточноазиатских лидеров в языковом вопросе отличает прагматизм.
Вступление в силу в декабре 2008 г. Устава АСЕАН завершило определенный период в развитии этой организации, ознаменовав ее институционализацию. Структуры, подобные «АСЕАН плюс три», возникшие путем выделения из числа диалоговых партнеров ассоциации наиболее тесно сотрудничающих с АСЕАН государств, напротив, далеки от завершения этого этапа. Важно отметить, что управленческая машина АСЕАН служит основой функционирования как для АПТ, так и для Восточноазиатских саммитов (ВАС). Они не имеют своего аппарата, должностных лиц или иных административных механизмов. Их институциональные потребности полностью «обслуживаются» аппаратом АСЕАН. Данная особенность подтверждает «зависимый» характер АПТ и ВАС от учредительного ядра и дает дополнительные основания полагать, что руководители стран—учредительниц АСЕАН рассматривают А ПТ и ВАС как пространство потенциального расширения акеановского интеграционного ядра.
В англоязычных исследованиях ведутся споры о потенциале интеграции в Восточной Азии на базе АСЕАН, ключевыми принципами которой по-прежнему остаются невмешательство стран в дела друг друга и «мягкий институционализм». Это странно, учитывая, что причины, по которым эти государства воздерживаются от внедрения наднациональных методов управления, понятны и хорошо отражены в литературе: ценность суверенитета в глазах молодых государств выше, чем для тех, кто успел пресытиться им и испытать на себе его отрицательные проявления.
Это важно
Для интеграционной практики в АСЕАН, а следовательно, и во всем регионе Восточной Азии характерен сознательный отказ от создания наднациональных органов принятия решений (типа Еврокомиссии и Совета министров ЕС), которые, как принято считать, желательны для более поздних стадий сближения — таможенного союза и общего рынка.
Стоит подчеркнуть, что осуществляемые в рамках собственно АСЕАН проекты не требуют наднационального регулирования. Последнее, например, обязательно на стадии таможенного союза. Но страны АСЕАН не стремились к созданию таможенного или тем более валютного союза только между собой. Их планы сближения на узкогрупповой основе ограничились форматом зоны свободной торговли. Избранная ими формула зоны свободной торговли подразумевала снижение тарифных барьеров в отношении самих стран АСЕАН и не предполагала сооружения мощных таможенных барьеров по внешним границам группировки, как было бы естественно в случае принятия концепции таможенного союза. Таможенный союз мыслим только на более широкой региональной основе, включая как минимум всю Восточную Азию. В ином случае его создание означало бы изоляцию от стран Северо-Восточной Азии, субрегиона, где расположены ключевые торгово-экономические партнеры АСЕАН — Китай, Япония и Южная Корея. Для зоны свободной торговли наднациональные элементы управления не являются необходимыми.
Исторически назвав организацию «Ассоциацией», страны—учредители АСЕАН, по-видимому, хотели подчеркнуть, что их цель — развитие сотрудничества, но при этом без ограничения политического суверенитета. Они «фактически и не помышляли об интеграции по западноевропейскому образцу». Организационная структура АСЕАН воплощает суверенное равноправие стран-участниц. Важнейший рабочий орган АСЕАН — ежегодная конференция министров иностранных дел — проводится поочередно в столицах стран-участниц. Все остальные элементы организационного механизма — координационный совет, советы сообществ АСЕАН, специализированные комитеты (по связи и транспорту, торговле и промышленности, планированию, информации, туризму и т.д.) также ежегодно перемещаются из столицы в столицу, акцентируя суверенитет каждой страны, а не наднациональность, или, заимствуя фразеологию европейской интеграции, — «Азию отечеств», а не «Азиатское отечество».
К началу 2010-х годов под эгидой ассоциации ежегодно проходит свыше 400 встреч на различных уровнях и в различных рабочих форматах, каких на постоянной основе функционирует порядка 230 (228 на июль 2010 г.). Хотя западные наблюдатели, эксперты и журналисты предпочитают относиться к обилию мероприятий с долей скепсиса и даже снисходительности, называя форму работы АСЕАН «говорильней» (talkshops), подобные мероприятия способствуют укреплению доверительных отношений между экспертами и официальными лицами стран-участниц, облегчая межгосударственный диалог и важный для местной политической культуры процесс выработки согласованных в мельчайших нюансах позиций.
Для институционального развития в АСЕАН характерно, что в работе всех структур страны Ассоциации участвуют в полном составе, даже если повестка дня не затрагивает интересы всех государств-членов. Китайские дипломаты, например, были неприятно удивлены, обнаружив, что все страны АСЕАН изъявили желание участвовать в переговорах по статусу островов в Южно-Китайском море, притом что территориальные споры у КНР имеются только с половиной из участниц АСЕАН.
Преимущественно неформальный стиль обсуждения большинства принимаемых решений и акцент на коллективном формате ведения дел с внешними партнерами составляют главные черты так называемого метода АСЕАН (ASEAN Way).
В Европе индивидуальное представление о свободе, в том числе свободе воли, выразилось в индивидуалистичной трактовке представлений о суверенитете — сначала государя, а затем и государства, воплотившейся в системе голосования по принципу большинства. Европа издавна знала и принцип консенсуса, но только в самом конце XX в. стала реально двигаться к признанию этого принципа как одного из основ интеграционного самоуправления, наряду с голосованием по правилу большинства.
В Азии отсутствовало индивидуальное понимание свободы, и вместо этого существовала традиция относительно мягкого и добровольного подчинения свободы личности интересам общества. Традиция индивидуального голосования — продукт более поздний, чем традиция коллективного действия. Поэтому в Азии именно консенсус, медленное, неторопливое, терпеливое продвижение к нему органично легли в основу отношений между суверенными государствами ЮВА. Это был тот же принцип, что и в Европе, но в его интерпретации странами АСЕАН присутствуют яркие самобытные особенности. Государства АСЕАН не были изначально готовы к процедурному голосованию и не придавали ему слишком большого значения, потому что неписаные договоренности могут быть более надежными, чем зафиксированные обязательства, не подкрепленные политической волей их исполнять. Сообразно этому в переговорной традиции АСЕАН приоритетным является формирование обшей политической воли, а не получение формального арифметического большинства при манипулировании числом поданных голосов.
«Метод АСЕАН», таким образом, — это осознанное, подтвержденное опытом систематическое движение к повышению эффективности индивидуальных усилий за счет коллективных действий. Принцип совместных действий вошел устойчивым элементом во внешнеэкономическую и внешнеполитическую стратегию современных государств ЮВА. Он предполагает, что уже на этапе формирования национальных приоритетов развития в политике и экономике закладывается парадигма совместного действия как основного инструмента достижения целей21. Иными словами, элементы сращивания во взаимодействии государств АСЕАН проявляются таким образом, что даже на исходной фазе выработки национальных политик они мыслятся в контексте общей позиции ассоциации. При этом по форме это часто может выглядеть так, будто каждая страна действует изолированно. Фактор экономической рациональности, экономии ресурсов и опоры на групповую поддержку доказал свою эффективность. Вот почему не создаются структуры по образцу сложной системы согласований ЕС.
* * *
В силу специфики АСЕАН формальные демократические процедуры отступают на второй план, а неформальные (подлинно сетевые) методы консультаций позволяют прийти к общей позиции, не выходя за рамки привычных национально-государственных механизмов.
В Восточной Азии принципы управления объединительными процессами строго коррелировались с политическими условиями сотрудничества государств региона. «Спазмы забегания вперед», подобные «кризису пустого кресла» в ЕЭС 1965—1966 гг., когда интеграционная динамика не выдерживала напора административной реформы, менее типичны для восточноазиатской интеграции в силу более осмотрительного, выжидательного подхода к интеграции восточноазиатских государств. Кризисы, конечно, случались и здесь. Однако ввиду более низкой скорости сближения подобные кризисы не воспринимались в качестве таковых исследователями и политиками.
Интеграционный процесс в Азии развивается медленно, но поступательно.
Еще по теме Институциональный облик Тихоокеанской интеграции после принятия Устава АСЕАН:
- Экономическая интеграция в Азиатско-Тихоокеанском регионе
- 4. Парламентские партии «меньшинства» после принятия Закона «О политических партиях»
- Экономическое сотрудничество в рамках АСЕАН
- Устав ООН – конституция новой системы
- АСЕАН
- ООН. Основные демократические принципы уставы ОНН
- Какой характер отношений у России с АСЕАН?
- Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН)
- АСЕАН и проблемы безопасности в АТР
- АСЕАН: основополагающие документы, цели и задачи Ассоциации