<<
>>

Многостороннее экологическое регулирование.

Попытки решить проблемы, выходящие за национальные и региональные рамки, предпринимаются уже не первое десятилетие, однако процессы интенсификации и углубления международного сотрудничества и регулирования реально развернулись только в последние десятилетия XX — начале XXI в.
В 1990-х годах одной из главных тенденций стало смещение акцента с государственного регулирования экологических проблем на многосторонний уровень, т.е. фактическое делегирование государствами части полномочий международным институтам в области экологии.
Углубление международного регулирования выражается в постоянном росте числа договоренностей, расширении географии, сфер охвата, повышении уровня контроля над реализацией экологических соглашений. Расширяются возможности исполнения международных договоренностей за счет включения новых механизмов их осуществления.
Практически все многосторонние организации (ООН, ВТО, ОЭСР, Всемирный банк) включают в свою деятельность решение вопросов, связанных с защитой окружающей среды. В последние годы вопросы экологии все более стали выдвигаться в число центральных в работе этих и других организаций. В их обсуждение все более вовлекается широкий круг представителей других организаций, включая неправительственные, международного бизнеса и пр.
Существующее в настоящее время многостороннее экологическое регулирование включает систему межгосударственных организаций, совокупность природоохранных конвенций, соглашений и протоколов, а также ряд финансовых механизмов по облегчению выполнения договорных обязательств. В настоящее время система многостороннего регулирования еще не полностью сформировалась, но отдельные ее элементы стали важным средством решения некоторых экологических проблем.
Ключевым элементом многостороннего экологического регулирования по праву считается деятельность межгосударственных организаций. Наиболее важными организациями являются следующие учреждения системы ООН: Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Комиссия по устойчивому развитию, Комитет по устойчивому развитию, Консультационный совет по устойчивому развитию, Программа ООН по развитию (ЮНДП).
В результате Стокгольмской конференции в 1972 г.
была создана постоянно действующая структура ООН по окружающей среде — ЮНЕП — со штаб- квартирой в г. Найроби (Кения), которая должна была стать катализатором создания системы органов по окружающей среде в рамках ООН. ЮНЕП способствовала заключению ряда международных экологических соглашений и в настоящее время несет административную ответственность за выполнение семи важнейших многосторонних экологических конвенций и большого числа соответствующих региональных документов.
Для решения экологических проблем, связанных с проблемами развития (которые не затрагивала деятельность ЮНЕП), в 1985 г. была создана Всемирная комиссия по окружающей среде и развитию (она является автором доклада «Наше общее будущее»). Комиссия стала основой всей деятельности по вопросам окружающей среды в ООН и, в частности, выступила организатором 2-й конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г.
Для обеспечения выполнения «Повестки дня XXI века» в рамках ООН были созданы три новые структуры по укреплению организационной основы новой стратегии развития: Комиссия по устойчивому развитию, Комитет по устойчивому развитию и Консультационный совет по устойчивому развитию.
Оказанием помощи в решении проблем устойчивого развития занимается также ЮНДП (предоставление консультаций, финансирование проектов по сохранению озонового слоя, биоразнообразию и пр.). Существуют и другие организации, занимающиеся отдельными вопросами окружающей среды.
Одними из главных средств решения глобальных проблем окружающей среды стали международные экологические соглашения (МЭС), основой которых являются выработанные международные принципы решения экологических проблем.
В настоящее время действует разветвленная система международного экологического законодательства (такого законодательства не имеет ни одна другая область международного права), которая представляет собой коллективные действия стран по решению экологических проблем. Хотя большинство договоренностей носит двусторонний (около 1500 соглашений) и региональный характер (соглашения о контроле за загрязнением воздуха и воды в Европе, Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.) и протоколы к ней, Хельсинкская конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.)), даже экологических соглашений полностью международного характера насчитывается более 200.
Некоторые соглашения фактически носят глобальный характер. Наиболее значимыми считаются договоренности по таким проблемам, как парниковый эффект, сохранение озонового слоя Земли, торговля редкими видами флоры и фауны, торговля опасными отходами, сохранение биоразнообразия, торговля опасными химическими веществами и пестицидами, а также производство устойчивых органических загрязняющих веществ. Все ключевые соглашения подписали около 70% стран.
Особую роль для решения экологических проблем глобального характера играют договоренности, влияющие на торговые отношения. Так, введение в Монреальском протоколе запрета на торговлю озоноразрушающими веществами со странами, не участвующими в соглашении (причем не только этими веществами, но и содержащей их продукцией), позволило практически полностью прекратить их использование.
Международные экологические соглашения (МЭС) предусматривают обычные правила ведения международных торговых операций, но содержат положения о необходимости снижения вредного воздействия опасных веществ на окружающую среду. Все международные соглашения могут оказывать влияние на торговлю и инвестиции, однако более 30 таких соглашений имеют статьи, прямо ограничивающие или запрещающие торговлю некоторыми видами продукции. Торговые меры в МЭС включают требования о предоставлении информации, маркировки или других сведений об идентификации товара, о предварительном уведомлении и процедуре получения разрешения на поставку, об экспортных и импортных запретах, а также о налогах, сборах и других фискальных и нефискальных мерах (например, о государственных закупках).
Меры по ограничению торговли в МЭС позволяют контролировать торговлю и создают стимулы для приобщения стран к таким соглашениям, поскольку порой запрещают или ограничивают торговлю со странами, не подписавшими их. Например, страны, которые не подписали Базельскую конвенцию, не могут вывозить или ввозить опасные отходы ни при каких условиях. К настоящему времени в МЭС участвуют практически все страны.
Наиболее важными и масштабными многосторонними договоренностями по прямому и потенциальному воздействию на многие сферы мировой экономики и международных экономических отношений считаются соглашения, регулирующие и ограничивающие выбросы парниковых газов. Последние, как полагают многие ученые, являются главной причиной самой серьезной проблемы — потепления климата: имеются в виду Рамочная конвенция ООН по изменению климата, подписанная на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и Киотский протокол, принятый в 1997 г.
Указанные договоренности свидетельствуют о тенденции углубления многостороннего экологического регулирования и смещения акцента в решении глобальных проблем с национального регулирования экологических проблем на международный уровень. Фактически они представляют собой начало перехода к глобальному управлению экологическими проблемами и качественно новому этапу развития институциональной основы противовесов глобализации, что оказывает влияние на ориентацию развития мировой экономики.
Конвенция заложила основы решения проблемы изменения климата: предполагалось достичь стабилизации выбросов парниковых газов развитыми странами к 2000 г. на уровне 1990 г. Однако недостаточность принятых мер и отсутствие реальных обязательств стран заставили их через 5 лет принять Киотский протокол. Впервые в истории он предусматривал установление обязательных для исполнения странами-участницами показателей сокращения объема выбросов парниковых газов. В 2008—2012 гг. общее сокращение эмиссии развитыми странами должно составить 5% уровня 1990 г.; при этом страны приняли на себя дифференцированные обязательства.
Протокол представляет собой наиболее далекоидущее соглашение из заключенных до сих пор в сфере охраны окружающей среды, хотя и не имеет целью достижение полной стабилизации концентрации выбросов парниковых газов в атмосфере в первый пятилетний период выполнения обязательств. Он предусматривает лишь первый этап решения комплексной и масштабной проблемы (это обусловлено длительностью сроков сохранения парниковых газов в атмосфере и технологическими сложностями снижения выбросов). Вместо установки обычных очистных сооружений, необходимых для улавливания загрязняющих атмосферу взвешенных частиц, сокращение парниковых газов предполагает дорогостоящую и требующую длительного времени технологическую перестройку мировой экономики, прежде всего энергетики.
Для реализации Протокола в соответствии со ст. 2 странам предоставлено право разработать индивидуальные комплексы мер государственной политики, которая в наибольшей степени будет соответствовать их национальным интересам. Особое внимание рекомендуется уделить повышению эффективности использования энергии, применению ее альтернативных источников, разработке новых экологически чистых технологий, а также содействию внедрения таких способов ведения лесного и сельского хозяйства, которые не наносят ущерба окружающей среде. Важным компонентом национальной политики должно стать применение директивных и экономических методов, стимулирующих сокращение выбросов парниковых газов, включая принятие соответствующих стандартов, использование налоговых льгот и санкций, отмену субсидирования «грязных» производств.
Кроме того, впервые в практике многосторонних экологических договоренностей для выполнения цели Протокола используются рыночные механизмы. Они представляют собой возможности для стран, которым экономически невыгодно снижать эмиссию парниковых газов в национальных границах, покупать у государств, «перевыполняющих» обязательства по Протоколу, квоты на выбросы или инвестировать в проекты по сокращению эмиссии в других странах. В настоящее время развитым странам более выгодно применять механизмы покупки квот и инвестирования, чем внедрять у себя новые технологии снижения потребления энергии, поскольку в условиях жесткого экологического законодательства в значительной степени исчерпаны относительно дешевые способы сокращения выбросов. Рыночные механизмы, как полагают, могут способствовать решению проблемы глобального изменения климата без значительного ограничения экономического развития государств. Применение этих инструментов оказывает существенное влияние на международную торговую и инвестиционную деятельность, включая создание новых рынков, непосредственно связанных с осуществлением Протокола.
Киотский протокол, являясь первым шагом на пути решения глобальной проблемы изменения климата, не лишен ряда недостатков. К ним относятся (1) отсутствие строго обоснованных научных данных об объеме последствий человеческой деятельности, вызвавшей глобальное потепление, о необходимом количественном ограничении эмиссии парниковых газов, (2) ограниченный круг участников — только развитые страны и государства с переходной экономикой (тогда как в некоторых из развивающихся стран быстро растут выбросы), (3) неучастие в нем США, (4) ограниченный срок действия и др.
Киотский протокол фактически является первой попыткой переориентации на уровне мирового сообщества на новые рельсы развития. В частности, в рамках нацеленности на новую модель развития ведутся и переговоры по заключению нового «климатического» соглашения, которое должно прийти на смену Киотскому протоколу и может учесть некоторые его недостатки.
На переговорах в Копенгагене в декабре 2009 г. не удалось заключить полноценное новое соглашение с юридическими обязательствами, но в перспективе оно, вероятно, будет достигнуто.
Значительное воздействие на международные производство и торговлю оказывают и другие многосторонние договоренности, запрещающие или ограничивающие куплю-продажу некоторой продукции.
Важными соглашениями, направленными на сохранение озонового слоя Земли, являются Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол 1987 г., налагающий обязательства на страны-участницы по ограничению и постепенному запрету производства, потребления и международной торговли озоноразрушающими веществами. В Протокол неоднократно вносились изменения, ужесточающие контроль за производством, торговлей и использованием ряда химических веществ. В настоящее время цели Протокола практически выполнены, многие страны сделали это досрочно, что оказало значительное влияние на рынки определенных химических веществ.
К числу главных международных экологических соглашений относится и Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных грузов и их удалением (вступила в силу в 1992 г.), регулирующая торговлю опасными отходами. Главная идея конвенции — недопущение экспорта опасных отходов в развивающиеся страны, не располагающие техническими возможностями для их переработки, за исключением случаев, когда такие отходы не могут быть переработаны на месте.
Заключение международных экологических соглашений является важным достижением международного сообщества, однако могут возникнуть отказы от их ратификации или выполнения. Стоит напомнить в этой связи, что подписанный Киотский протокол впоследствии не был ратифицирован США.
Невыполнение договоренностей может быть связано с экономическими и политическими причинами: нехваткой финансовых, технологических или организационных возможностей, лоббированием заинтересованных групп, возможностями использования странами результатов природоохранных мероприятий других государств и пр.
Международные соглашения обычно не влекут за собой правовые последствия (в последние годы наблюдается тенденция к росту числа обязательных к исполнению договоренностей), и каждая страна отвечает за реализацию соглашений путем принятия национального законодательства. Пока лишь небольшое число МЭС предусматривает контроль за их выполнением. Эффективным средством решения ряда проблем является применение рыночных механизмов, которые используются пока только для реализации Киотского протокола.
Могут также применяться торговые санкции к странам-нарушителям. Так, после отказа Японии запретить импорт панцирей морских черепах (один из исчезающих видов фауны) США выступили с угрозой наложить запрет на ввоз японских товаров: жемчуга и всех животных продуктов. В результате Япония была вынуждена прекратить импорт панцирей. В мире растет число экологических соглашений, которые в случае их нарушения предусматривают применение торговых санкций.
Вопросы охраны окружающей среды и торговли занимают важное место в деятельности ГАТТ/ВТО. При подготовке ГАТТ экологические проблемы не приобрели глобального масштаба, но все же отражены в тексте Генерального соглашения в общем виде, принятом в 1947 г. Среди исключений в основных принципах торговли в Соглашении содержатся оговорки, разрешающие странам-участницам принимать меры, «необходимые для защиты жизни и здоровья людей, животных или растений» или «относящиеся к консервации истощаемых природных ресурсов» (ст. XX). Термин «истощаемые природные ресурсы» имеет широкую интерпретацию и включает, например, живые организмы, подверженные исчезновению, такие как морские черепахи. Такие меры не могут выступать в качестве скрытых ограничений в торговле, применяемых с протекционистскими целями. Последнее положение впоследствии стало отправной точкой многих международных торговых споров.
Растущая необходимость решения природоохранных проблем привела к включению экологических оговорок в соглашения ВТО. В рамках этой организации в 1995 г. был создан Комитет по торговле и окружающей среде, занимающийся рассмотрением вопросов взаимосвязи торговой либерализации и защиты окружающей среды.
Одной из целей ВТО является обеспечение устойчивого развития и охраны окружающей среды. Несмотря на отсутствие в большом пакете правовых документов ВТО специальных соглашений по экологии, государствам-членам разрешается при соблюдении некоторых условий отступать от общих правил либерализации торговли и отдавать приоритет целям охраны окружающей среды. Такого рода исключения содержатся в ряде соглашений ВТО: о технических барьерах, санитарных мерах, интеллектуальной собственности, субсидировании, услугах и др.
Экологические вопросы нередко становятся предметом международных торговых споров. Практика их рассмотрения показывает, что далеко не всегда разногласия в этой области между странами решаются в пользу защиты окружающей среды. Целый ряд решений ГАТТ и ВТО был направлен на отмену или смягчение экологических запретов как противоречащих правилам либерализации торговли. Так, отказ ЕС от импорта американской продукции, содержащей гормоны, был признан не соответствующим правилам ВТО.
В целом при выполнении странами всех необходимых условий применения экологических ограничений (режим наибольшего благоприятствования, национальный режим и др.) решения ВТО, в отличие от ГАТТ, принимались в пользу охраны окружающей среды.
В рамках Дохийского раунда ВТО впервые обсуждается комплекс проблем, связанных с взаимодействием торговли и окружающей среды, включая вопрос введения запретов по экологическим причинам. Другим обсуждаемым вопросом является либерализация торговли экологической продукцией и услугами, что будет стимулировать экологически чистое производство и таким образом способствовать реализации концепции устойчивого развития.
Еще одним комплексом проблем, вынесенных на повестку дня Дохийского раунда, являются взаимосвязи между международными экологическими соглашениями и правилами ВТО. Некоторые торговые ограничения, содержащиеся в МЭС, противоречат правилам ВТО, в частности РНБ и национальному режиму. Так, в соответствии с положениями Киотского протокола страны могут понижать выбросы парниковых газов ограничительными торговыми мерами, что формально противоречит правилам ВТО. Хотя до сих пор в ВТО практически не было споров, связанных с применением торговых мер в рамках международных экологических соглашений, существует возможность возникновения конфликтных ситуаций.
Финансово-экономический кризис конца первого десятилетия XXI в. привел к еще большему осознанию ограниченности природных ресурсов, пониманию несовершенства современной экологической и экономической политики. Он выступил в роли спускового механизма, в результате которого фактически зарождается и реализуется новая модель экономического развития мирового сообщества, которая носит разные названия — «экологически ориентированный рост» и др. Она заключается в том, что экология уже не просто учитывается при разработке политики и даже не только интегрируется в нее, а выходит на первый план в системе глобальных отношений. В первую очередь речь идет об экономической сфере, но постепенно обозначаются и другие сферы, в том числе политическая, социальная и культурная. Это не просто развитие старой тенденции, а ее качественно новый этап.
<< | >>
Источник: А. В. Торкунов. Современные международные отношения. 2012

Еще по теме Многостороннее экологическое регулирование.:

  1. Экологическое регулирование
  2. Региональный уровень регулирования экологической безопасности.
  3. Выбор вектора и методов экологического регулирования
  4. Экономические и рыночные методы экологического регулирования
  5. МНОГОСТОРОННИЕ ОТНОШЕНИЯ И МНОГОСТОРОННИЕ ИНСТИТУТЫ
  6. Экологическое измерение международных отношений. Итоги конференции в Рио-де-Жанейро 1992 год и основные положения Киотского протокола. Последние изменения в экологической «повестке дня».
  7. МА 10. МНОГОСТОРОННИЕ ОТНОШЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
  8. Многостороннее сотрудничество
  9. Многосторонние механизмы в Европе
  10. Многостороннее военно-политическое сотрудничество
  11. Определение, типология и этапы развития многосторонних институтов.
  12. Россия в многосторонних структурах АТР.