<<
>>

Многосторонние механизмы в Европе

Развитие международных отношений в Европе в значительной мере происходит через функционирование различных многосторонних механизмов, каковых здесь больше, чем в любом другом регионе мира.

Четыре из них занимают центральное место в европейском международно-политическом ландшафте: ЕС, НАТО, ОБСЕ и СЕ.

Европейский союз, включающий в свой состав 15 государств, занимает уникальное место среди международных организаций. В рамках этой структуры осуществляется интеграция участвующих в ней стран — их постепенное сближение через передачу все более широких полномочий в регулировании общественной жизни на уровень всего объединения, которое в возрастающей степени обретает черты целостности и способность к самостоятельному функционированию. Объективная основа данного процесса - усиливающаяся интернационализация экономики; он сориентирован на формирование некоего наднационального (надгосударственного) образования, которое в принципе могло бы «заменить» собой существующие государственные структуры (хотя на деле такая перспектива довольно далека, если не вообще умозрительна).

Главной сферой интеграционного развития в рамках ЕС была и остается экономика. В этом плане центральная задача состоит в формировании унифицированного экономического пространства, в котором все субъекты (как физические, так и юридические) были бы поставлены во всех странах ЕС в равные условия независимо от своей национально-государственной принадлежности. Еще в 1968 г. было завершено создание таможенного союза (отменены все таможенные сборы при торговле между государствами-членами и введен общий таможенный тариф на внешних границах объединения). Формирование общих аграрного рынка и сельскохозяйственной политики началось даже раньше. В 1985 г. был принят Единый европейский акт, в соответствии с которым к концу 1992 г. образован единый внутренний рынок и устранены все ограничения и формальности, действующие на внутренних границах интеграционной группировки.

С 1990 г. шло формирование Экономического и валютного союза с целью конвергенции экономических систем к концу десятилетия; в мае 1998 г. стал функционировать Европейский центральный банк, а в 1999-2002 гг. в 11 из 15 стран ЕС национальные денежные знаки были заменены единой валютой — евро (что само по себе является беспрецедентным событием).

Это традиционное направление интеграционного развития постепенно дополняется предоставлением объединению компетенций в новых областях — здравоохранение, транспорт, телекоммуникации, энергоснабжение, индустриальная политика, образование, культура, охрана окружающей среды, научные исследования и развитие технологий, социальная политика и т.п. Подписанный в 1992 г. в

Маастрихте (Нидерланды) Договор о Европейском союзе установил, что последний будет иметь еще две «опоры» — сотрудничество в области внешней политики и политики безопасности (Common Foreign and Security Policy - CFSP), а также взаимодействие в области судебной практики и внутренних дел (в частности, между полицейскими службами стран-участниц).

Интеграционное сообщество имеет исключительно развитую институциональную систему. Примечательная особенность ЕС - постепенная эволюция в сторону принятия решений не на основе единогласия, а квалифицированным большинством (что лишает государств-участников права вето). Другая тенденция — постепенное усиление органов с наднациональными признаками (формирующихся не на основе национально-государственного представительства и функционирующих в качестве выразителя интересов объединения в целом).

В целом сам факт существования Евросоюза оказывает колоссальное воздействие на трансформацию взаимоотношений между входящими в него государствами. Вместе с тем ЕС становится все более заметной величиной в системе глобальных международных отношений; в рамках сообщества создана система внешнеполитических консультаций и согласования, позволяющая государствам-членам весьма часто «говорить одним голосом» и придающая ЕС характер самостоятельного актора на международной сцене.

Это проявляется и в ООН, и на многих международных конференциях и переговорах, и в связи с различными проблемными международно-политическими ситуациями. В некоторых случаях влияние ЕС оказывалось весьма весомым, причем иногда интеграционное объединение брало на себя инициативу в продвижении определенных международно-политических проектов (как это было, например, с Пактом стабильности в Европе, заключенным в 1995 г.). Интеграционное объединение проводит активную политику в отношении стран третьего мира; по линии ЕС оказывается помощь постсоциалистическим странам (Программа экономической реконструкции в отношении стран Центральной и Восточной Европы - PHARE, и Программа технической помощи странам СНГ - TACIS). В 1997 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией (предусматривающее, в числе прочего, развитие политического диалога между сторонами).

Однако интеграция в ЕС в области взаимоотношений с внешним миром (за исключением сферы торгово-экономических связей) осуществляется прежде всего через межправительственную координацию и в гораздо меньшей мере — посредством делегирования полномочий на уровень интеграционного объединения. Сфера внешней политики остается довольно чувствительной, и государства весьма осторожны в том, что касается отказа от своих прав и возможностей в этой области. В результате из-за несовпадения внешнеполитических ориентиров и приоритетов стран-участниц «единая внешняя политика» нередко оказывается невозможной даже на основе согласования позиций. Сегодня это является одной из центральных проблем ЕС и предметом серьезных дискуссий относительно его будущего развития. Хотя в принципе существует согласие, что для повышения роли ЕС в международных делах нужно формирование «единой внешней политики», однако практическую реализацию такого курса сдерживают опасения государств-членов ограничить свою свободу рук во внешнеполитической сфере.

Еще одна проблема, стоящая на повестке дня ЕС, — активизация военно­политической интеграции. Здесь тоже существует общая посылка, что «единство Европы» будет неполным без интеграции в оборонной сфере. В практическом же отношении важным импульсом стало осмысление провалов ЕС в плане воздействия на развитие событий в бывшей Югославии — считается, что этот опыт наглядно показал: для эффективности совместной внешней политики необходимы конкретные возможности ее военного обеспечения.

С обращением ЕС к военно-политической тематике возникают определенные проблемы. Некоторые из его стран-участниц, не входящие в НАТО (Австрия, Финляндия, Швеция, Ирландия), опасаются, что активизация военного измерения политики безопасности в деятельности ЕС чревата размыванием их нейтрального статуса. Для них нежелательны ни трансформация интеграционного объединения в военно-политическое образование, ни его постепенное вовлечение в сферу деятельности НАТО. Кроме того, перспектива активизации военно-политического сотрудничества на базе ЕС вызывала беспокойство у приверженцев «атлантического» акцента в военно-политическом сотрудничестве — как ненужное дублирование механизмов НАТО или даже как развитие некоей альтернативной по отношению к альянсу линии. По этой же причине весьма сдержанное отношение к планам на сей счет демонстрировали США.

Поворотным пунктом стала встреча французского президента Ж. Ширака и британского премьер-министра Т. Блэра в Сен-Мало в декабре 1998 г., когда были приняты принципиальные политические решения о прорыве на этом направлении интеграции в ЕС. С тех пор «общая европейская политика безопасности и обороны» (ОЕПБО, или Common European Security and Defence Policy - CESDP) развивается ускоренными темпами. При этом важно иметь в виду, что речь не идет ни о трансформации ЕС в военно-политическую организацию, ни о создании «европейской армии», которая заменила бы национальные вооруженные силы. Цель сформулирована гораздо скромнее — обеспечить Евросоюзу военные возможности для выполнения так называемых «Петерсбергских миссий», к числу которых относят три типа задач: 1) традиционное миротворчество (англ. peacekeeping); 2) спасательные и гуманитарные операции; 3) кризисное регулирование (включая превентивные действия по предотвращению конфликтов и «принуждение к миру» (англ. peace enforcement).

На саммите ЕС в Хельсинки (декабрь 1999 г.) было решено создать к 2003 г. потенциал, позволяющий в двухмесячный срок развернуть военный контингент численностью 50-60 тыс. человек («корпус быстрого развертывания» в составе до 15 бригад), способный к самостоятельным действиям по выполнению всего спектра «Петерсбергских миссий» и поддержанию боеготовности по меньшей мере в течение года. С 2000 г. функционируют новые структуры ЕС — Комитет по политике и безопасности (для согласований по внешнеполитическим и военным вопросам) и Военный комитет (в составе начальников главных военных штабов стран-участниц).

В 2003 г. начинается первая практическая операция по линии ОЕПБО в Македонии, где к ЕС переходят функции, которые с августа 2001 по конец марта 2003 г. выполнялись силами НАТО. Кроме того, в 2003 г. полицейская миссия ЕС заменила полицейские силы ООН в Боснии и Герцеговине.

Еще одно крупное «досье» Евросоюза — предстоящее расширение, в результате которого число его членов должно увеличиться почти вдвое. Это потребует крупномасштабной перестройки механизма руководящих органов ЕС, основные направления которой были определены договором, подписанным в Ницце в феврале 2001 г. С целью определения перспектив дальнейшего развития интеграционного объединения в феврале 2002 г. начал работу Конвент по проблемам будущего Европы — специальная структура в составе представителей законодательной и исполнительной власти государств-членов и различных институтов ЕС. Конвент подготовил проект конституционного договора, который осенью 2003 г стал предметом обсуждения на межправительственной конференции и должен был получить одобрение на саммите ЕС с участием глав государств и правительств стран-членов и стран-кандидатов. Процесс планировалось завершить подписанием в мае или июне 2004 г. нового Римского договора, который ввел бы в действие Конституцию Европейского союза. Однако в декабре 2003 г. участники саммита не смогли прийти к согласию по представленным предложениям, что поставило весь этот амбициозный проект под угрозу срыва.

Тем не менее общая тенденция развития Европейского Союза представляется довольно отчетливой. Происходит расширение как круга участников интеграционного объединения, так его функциональной сферы. ЕС превращается в важнейший структурный элемент политической и экономической организации субконтинента. Вместе с тем Европейский Союз вступает в период серьезной внутренней трансформации, которая будет иметь огромное значение — как для его будущего, так и для будущего Европы в целом.

НАТО. Организация Североатлантического договора включает в настоящее время в свой состав 19 стран и обеспечивает их взаимодействие в военно-политической области. Как военный союз это, безусловно, наиболее развитая структура из всех существующих в Европе многосторонних инструментов обеспечения безопасности. В НАТО создана целая система механизмов, через которые осуществляется совместная деятельность государств-членов, начиная от согласования политики, проводимой участниками альянса на международной сцене, и вплоть до подготовки к организации боевых действий в случае войны. Военный механизм НАТО представляет собой уникальное явление — как по своим масштабам, так и по степени интегрированности входящих в него национально­государственных компонентов.

Вместе с тем с окончанием холодной войны угроза широкомасштабного военного столкновения по линии Восток - Запад была фактически снята с повестки дня. Строго говоря, это означало, что военный альянс утратил свой raison d’etre (фр. смысл существования), состоявший в подготовке к отражению агрессии. Североатлантический союз столкнулся с серьезнейшей задачей адаптации к новым обстоятельствам и переосмысления своей роли в новых условиях. Дважды на протяжении 1990-х гг. принимались новые стратегические концепции НАТО (на саммитах в Риме в 1991 г. и в Вашингтоне в 1999 г.). Процесс перестройки альянса, сопровождающийся острыми дебатами между его участниками, развивается по следующим основным направлениям.

1. Происходит определенное снижение военной активности в рамках НАТО. Традиционная задача организации коллективной обороны в случае внешней агрессии и обеспечения соответствующих военных возможностей сохраняется в качестве основной, однако масштабы военных приготовлений после окончания холодной войны сократились. Была снижена численность вооруженных сил, некоторая их часть переведена на пониженный уровень боеготовности, уменьшена роль ядерного компонента в военной стратегии, перестроено военное командование со значительным сокращением общего числа штабов различного уровня. Вместе с тем в последнее время ставится вопрос о необходимости серьезной качественной модернизации военного потенциала.

2. На первом этапе после окончания холодной войны особый акцент был сделан на усилении невоенных функций альянса. Одобренная сессией Североатлантического совета на высшем уровне в Риме (1991 г.) «Новая стратегическая концепция» особо выделяла значение политических аспектов обеспечения безопасности путем развития диалога и сотрудничества. Подчеркивается необходимость повышения политической роли альянса и его вклада в обеспечение стабильности и безопасности в Европе во взаимодействии с другими структурами, оперирующими в регионе.

3. Прилагаются усилия для укрепления роли альянса как инструмента стратегического вовлечения США в Европу с одновременным обеспечением большей самостоятельности европейским участникам НАТО. В 1994 г. официально одобрен курс на формирование «европейской идентичности в области безопасности и обороны» (European Security and Defense Identity - ESDI) в рамках НАТО; принята концепция «объединенных совместных оперативных группировок» (Combined Joint Task Force - CJTF; перевод на русский язык, принятый в официальных документах НАТО — «многонациональные оперативные силы»), которые могут выделяться из состава НАТО в качестве «отделимых, но не отдельных сил» для операций, осуществляемых европейскими членами альянса без участия США. Предусматривается более широкое использование многонациональных формирований, образуемых европейскими участниками НАТО.

4. Взят курс на установление широких контактов и активное развитие кооперативного взаимодействия со странами, не входящими в НАТО. В 1991 г. создан Совет Североатлантического сотрудничества (ССАС), консультативный форум, включивший в свой состав, наряду с государствами НАТО, бывшие соцстраны, а затем и государства, возникшие на территории распавшегося СССР. Впоследствии некоторые нейтральные страны также стали партнерами НАТО в рамках этой структуры, которая в 1997 г. была формально преобразована в Совет Евро-Атлантического партнерства (СЕАП). В 1994 г. инициирована программа «Партнерство ради мира» (ПРМ), приглашающая все страны ОБСЕ к сотрудничеству с НАТО на основе индивидуальных проектов по таким вопросам, как обеспечение прозрачности (транспарентности) военного планирования и военных расходов, введение гражданского контроля над вооруженными силами, осуществление совместного планирования, обучения и боевой подготовки воинских формирований для использования в целях миротворчества, спасательных и гуманитарных операций.

5. Начиная с 1993 г. центральное место в дискуссиях относительно НАТО занял вопрос о возможности расширения альянса и вступлении в него бывших соцстран и стран Балтии. Россия вела активную политическую кампанию против расширения НАТО, апеллируя к необходимости не допустить возникновения новых линий раздела в Европе. Со стороны НАТО подчеркивалось, что вхождение в альянс новых членов расширит зону стабильности на субконтиненте, будет сопровождаться сдержанностью в распространении военной инфраструктуры блока на Восток и должно происходить с одновременным интенсивным наращиванием связей с Россией. Польша, Чехия и Венгрия стали полноправными членами НАТО в 1999 г. Решение о второй «волне» расширения альянса было принято на сессии Совета НАТО в Праге в ноябре 2002 г.; в качестве кандидатов на очередное присоединение были названы семь стран — Болгария, Эстония, Латвия, Литва, Румыния, Словакия и Словения.

6. Растущее внимание уделяется определению и обоснованию новых миссий альянса, выходящих за рамки тех функций, которые были очерчены Североатлантическим договором. При этом особо подчеркивается необходимость переориентации альянса на решение задач кризисного регулирования и миротворчества, с соответствующим изменением военных приготовлений, обеспечением гибкости и мобильности вооруженных сил. В «Стратегической концепции НАТО», одобренной на юбилейном саммите альянса в апреле 1999 г., в число возможных задач впервые было включено «проведение операций по реагированию на кризисные ситуации, не подпадающих под статью 5 Вашингтонского договора» (т.е. не связанных с коллективной обороной от внешней агрессии). Первым практическим опытом использования сил НАТО в этих целях стали ракетно-бомбовые удары по Югославии, начавшиеся в марте 1999 г. под официальным предлогом прекращения гуманитарной катастрофы в Косово. Военная кампания НАТО против Югославии показала, что альянс претендует на право применять силу за пределами территории стран-членов и готов делать это без санкции Совета Безопасности ООН.

7. С целью вдохнуть новую жизнь в НАТО ставится вопрос об активизации альянса за пределами его традиционной зоны ответственности. В 2003 г. с одобрения Совета Безопасности ООН многонациональный воинский контингент, призванный обеспечить стабильность в Афганистане после свержения режима талибов, был переведен под командование НАТО. Фактически это первый пример выполнения альянсом военных функций вне Европы. Пока не ясно, получит ли эта линия развитие в будущем и каковы будут ее международно-политические последствия. Имея в виду обретение альянсом оперативных возможностей быстрого реагирования на кризисные ситуации за пределами зоны ответственности НАТО, было принято решение создать к 2006 г. многонациональные совместные силы высокой боеготовности (NATO Response Force) с наземным компонентом примерно размером с бригаду (20 тыс. человек).

8. В контексте дебатов о расширении НАТО и для минимизации российского противодействия этому процессу был поставлен вопрос о формировании качественно новых отношений альянса с Россией. В мае 1997 г. РФ и НАТО заключили Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности, определивший «цели и механизм консультаций, сотрудничества, совместного принятия решений и совместных действий, которые составят ядро взаимоотношений между Россией и НАТО». Был создан и начал функционировать Совместный постоянный совет Россия - НАТО. В связи с событиями вокруг Косово отношения между нашей страной и альянсом были заморожены. В начале текущего десятилетия, в контексте общей постельцинской корректировки российского внешнеполитического курса, начался процесс восстановления этих отношений. В мае 2002 г. принято решение о создании нового Совета Россия - НАТО, с отказом от старого алгоритма «19+1» (когда России противостояла консолидированная позиция всех стран НАТО) и принятием формулы «двадцатки» (позволяющей всем участникам выступать на равных уже на самых ранних этапах обсуждения).

* * *

В начале текущего десятилетия Североатлантический союз вступил в полосу испытаний, которые, по мнению наблюдателей, будут иметь критическое значение для его будущего.

Серьезнейшим вызовом для НАТО стали террористические атаки против США 11 сентября 2001 г. и последовавшие за этим события. Решение активизировать ст. 5 Североатлантического договора (впервые за всю его историю!) оказалось чисто символическим и не имеющим какого-либо практического значения: США фактически отказались от помощи союзников, и вовлечение НАТО как организации в военную операцию против режима талибов в Афганистане оказалось по сути дела нулевым. Это дало основания поставить вопрос о том, что альянс по своему функциональному предназначению, организации, структуре и подготовке не соответствует новым вызовам безопасности, и поэтому востребованность данной структуры, с точки зрения реальных интересов ее участников, будет резко сокращаться.

Затем возникла проблема отношения к военной операции США против Ирака. Ряд участников альянса (Франция, Германия, Бельгия) отказался согласиться с использованием Вашингтоном военной силы без санкции Совета Безопасности ООН. Более того, в феврале 2003 г. эти страны наложили вето на обсуждавшийся в НАТО план предоставления «дополнительной защиты» Турции на случай ракетных атак со стороны Ирака. Иными словами, под вопрос был поставлен принцип взаимной военной помощи как основы «атлантической солидарности» в сфере обеспечения безопасности — по причинам политически мотивированного несогласия с политикой США, их ориентации на односторонние действия и нежелания обращать внимание на мнение союзников.

Судя по всему, НАТО ожидает период «больших дебатов» о будущей роли альянса и его возможностях. В ходе этих дебатов, в числе прочего, может парадоксальным образом произойти изменение акцентов в трактовке трансатлантических взаимоотношений. Если традиционный стереотип состоит в том, что США применяют НАТО как инструмент «выкручивания рук» своим европейским союзникам, то сегодня речь может идти о прямо противоположенном — возможности использовать НАТО для ограничения синдрома односторонности в действиях США. Но для этого как минимум необходимо сохранение дееспособности Североатлантического союза, а не его прогрессирующая эрозия и маргинализация.

ОБСЕ. Эта структура (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе), на протяжении более чем двух десятилетий называвшаяся Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начала функционировать в 1973 г. как дипломатический форум в составе 35 государств. В их число входили практически все страны Европы, а также США и Канада. Уникальный характер СБСЕ состоял в том, что государства, относящиеся к разным общественно политическим системам и входившие в противостоящие друг другу военные структуры — НАТО и ОВД, а также нейтральные и неприсоединившиеся государства сумели организовать постоянный процесс диалога и переговоров по актуальным проблемам обеспечения мира и стабильности в Европе.

Результатом деятельности СБСЕ стал Заключительный акт, принятый в Хельсинки в 1975 г. и определивший принципы взаимоотношений между государствами («Хельсинкский декалог»), а также наметивший конкретные шаги по развитию сотрудничества в ряде областей. Продолжением этой линии стали встречи представителей государств СБСЕ в Белграде (1977-1978 гг.), Мадриде (1980-1983 гг.), Вене (1986-1989 гг.), организация научного (1980 г., Бонн) и культурного (1985 г., Будапешт) форумов, проведение конференций по экономическому сотрудничеству (1990 г., Бонн), по «человеческому измерению» СБСЕ (1990 г., Копенгаген; 1991 г., Москва), по Средиземноморью (1990 г., Пальма-де-Майорка).

Важным направлением деятельности СБСЕ стало обеспечение военной разрядки в Европе. Конкретные меры по повышению взаимного доверия в военной области были определены еще Хельсинкским Заключительным актом; их дальнейшее развитие и углубление предусматривались соответствующими документами, принятыми в Стокгольме (1986 г.) и Вене (1990 г.). В рамках СБСЕ велись переговоры по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (1990 г.), который стал этапным событием в деле укрепления стабильности в регионе. В соответствии с принятыми в рамках СБСЕ обязательствами в отношении большей транспарентности военной деятельности государств-участников был подписан Договор по открытому небу (1992 г.).

К рубежу 1990-х гг. СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело стабилизации обстановки в европейском регионе и развития общеевропейского сотрудничества. Преодоление холодной войны в Европе было в значительной мере осуществлено именно через деятельность СБСЕ и объективно ставило эту структуру в центр постконфронтационной фазы международно-политического развития в этой части света. Парижская «Хартия для новой Европы», принятая на встрече глав государств и правительств стран СБСЕ в 1990 г., в целом исходила именно из такого видения.

Распад социалистического лагеря и затем СССР, равно как и происшедшие вследствие этого кардинальные изменения в европейском международно­политическом ландшафте, не могли не наложить заметный отпечаток на деятельность СБСЕ. Характерной чертой 1990-х гг. стали значительные нововведения, осуществленные по целому ряду направлений, — и одновременно непрекращающиеся дебаты о функциональном предназначении этой структуры и ее роли в организации международной жизни в Европе.

Были предприняты шаги по организационному укреплению СБСЕ и его структурной консолидации. На это нацеливал еще указанный выше документ Парижского саммита (1990 г.); в 1992 г. в Хельсинки был принят документ «Вызов времени перемен» и пакет решений организационного характера; в 1994 г. на Будапештском совещании в верхах было решено преобразовать СБСЕ из переговорного форума в постоянно действующую организацию и именовать ее с 1995 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству и в Европе (ОБСЕ).

Существенно расширился круг участников ОБСЕ. В состав организации были приняты все постсоветские государства, а также страны, возникшие на территории бывшей Югославии. В результате в ОБСЕ ныне входят 55 государств. Это, несомненно, придало ОБСЕ более репрезентативный характер и вместе с тем стало фактором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в Закавказье и Центральной Азии. Однако если раньше указанные регионы включались в «европейское пространство» как часть СССР, то теперь возникшие в них страны представлены в ОБСЕ непосредственно. Зона ОБСЕ, таким образом, выходит далеко за пределы Европы.

В деятельности ОБСЕ стало уделяться повышенное внимание проблемам международно-политического развития в Европе, приобретающим особое значение после окончания холодной войны. С этой целью образован ряд специальных структур ОБСЕ. Так, дислоцированный в Вене Центр по предотвращению конфликтов позволяет государствам-членам проводить соответствующие консультации. Бюро по демократическим институтам и правам человека, (размещенное в Варшаве), содействует расширению сотрудничества в области «человеческого измерения» и формирования гражданского общества в новых демократических странах. В 1997 г. в ОБСЕ была введена должность Представителя по свободе средств массовой информации. Форум ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности является постоянно действующим органом по проведению новых переговоров в области контроля над вооружениями, разоружения и укрепления доверия и безопасности.

Особо отметим обращение ОБСЕ к проблематике конфликтных ситуаций в зоне действия организации. Миссии ОБСЕ долгосрочного характера с целью политического мониторинга, поощрения контактов между конфликтующими сторонами, содействия строительству демократических институтов направлялись в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Македонию, Грузию, Молдову, Таджикистан, Эстонию, Латвию, Украину; специальные группы по линии ОБСЕ находились в России (Чечня), Албании и Белоруссии. Учреждение в ОБСЕ должности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и его деятельность способствовали известному ослаблению напряженности в ряде потенциально конфликтных ситуаций (например, в связи с положением русскоязычного населения в некоторых странах Балтии).

Значительные усилия были предприняты по линии ОБСЕ для урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе. Под ее эгидой функционирует так называемая Минская группа, нацеленная на выработку решения по этой конфликтной ситуации. Будапештский саммит ОБСЕ (1994 г.) принял решение о создании, на основе соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, многонациональных сил по поддержанию мира после достижения согласия сторон о прекращении военного конфликта. Было также решено разработать план по формированию, составу и оперативной деятельности подобного рода сил. Реализация этого плана, по сути дела, означала бы принципиально новую роль ОБСЕ в деле урегулирования конфликтов.

Вместе с тем будущее ОБСЕ ставится под вопрос в контексте доминирующих тенденций международно-политического развития в Европе. Весьма широко распространены представления о том, что эта организация выполнила свое историческое предназначение и по большому счету утратила дееспособность. Во всяком случае, на центральном месте в Европе оказываются НАТО и ЕС, а поскольку именно к ним планируют присоединиться еще немало стран, маргинализация ОБСЕ становится как будто неизбежной.

И все же, как представляется, у этой структуры есть своя ниша в европейском международно-политическом пространстве. Ее официальное предназначение сегодня — предупреждение конфликтов на ранней стадии, их предотвращение, урегулирование и постконфликтное восстановление. ОБСЕ может осуществлять соответствующий мониторинг, стимулировать государства к большей транспарентности, принятию некоторых общепринятых стандартов в отношении определенных аспектов своего внутреннего развития, а это, в свою очередь, содействует повышению международно-политической ответственности государств, их более тесной включенности в международную систему. У ОБСЕ есть опыт и возможности аналитической, политической и организационной работы по новым, нетрадиционным вызовам безопасности (нелегальная торговля оружием, наркотики, отмывание денег, миграция, межэтнические взаимоотношения, терроризм и т.п.). В проблемных странах и субрегионах участие наблюдателей ОБСЕ в проведении выборов придает последним более убедительную политическую легитимность. Не следует забывать и о том, что ОБСЕ — единственная структура, которая отвечает формуле «от Ванкувера до Владивостока».

Совет Европы возник в 1949 г. и в настоящее время включает в свой состав 45 государств. Цель этой организации — добиваться сближения между государствами-участниками путем содействия расширению демократии и защиты прав человека, а также сотрудничеству по вопросам культуры, образования, здравоохранения, молодежи, спорта, права, информации, охраны окружающей среды.

Особенность Совета Европы — сочетание в его деятельности принципов правительственного и парламентского представительства. В первом случае осуществляется традиционное межправительственное согласование: в рамках Комитета министров, который является высшим органом организации и собирается дважды в год в составе министров иностранных дел стран-участниц, обсуждаются политические аспекты сотрудничества в указанных областях и принимаются (на основе единогласия) рекомендации правительствам, а также декларации и резолюции по международно-политическим вопросам, имеющим отношение к сфере деятельности Совета Европы. Дважды (в 1993 г. и в 1997 г.) проводились встречи глав государств и правительств стран-участниц Совета Европы. Недавно созданный в качестве его органа Конгресс местных и региональных властей призван содействовать развитию местной демократии. Несколько десятков комитетов экспертов занимаются организацией межправительственного сотрудничества в областях, относящихся к сфере действия Совета Европы.

Вместе с тем более заметна на публичном уровне и вызывает широкий политический резонанс деятельность Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), в которой представлены депутаты из национальных законодательных органов (в том числе от оппозиционных партий). Она является главным инициатором осуществляемых Советом Европы акций и проводит свои пленарные заседания трижды в год, принимая большинством голосов рекомендации Комитету министров и национальным правительствам, организуя парламентские слушания, конференции, коллоквиумы, формируя различные комитеты и подкомитеты, исследовательские группы и т.п. Значительна политическая роль Генерального секретаря Совета Европы, который избирается ПАСЕ, организует повседневную работу организации и выступает от ее имени в многообразных контактах на международной сцене.

По всем основным направлениям своей деятельности Совет Европы осуществляет многочисленные мероприятия, содействующие не только развитию сотрудничества между государствами-членами, но и формированию некоторых общих для них ориентиров в организации общественной жизни. Особое значение имеют свыше 170 разработанных и принятых общеевропейских конвенций, которые обязательны к соблюдению для ратифицировавших их государств.

Существовавшая в регионе международно-политическая конфронтация делала невозможным участие в Совете Европы социалистических стран. В результате окончания холодной войны деятельности этой организации был придан новый импульс, побудив ее сконцентрировать внимание на вопросах демократических преобразований. В результате даже само вступление в Совет Европы становилось дополнительным стимулом для их осуществления. Так, вновь входящие в Совет Европы государства должны были взять на себя обязательство подписать Европейскую конвенцию по правам человека, вошедшую в силу в 1953 г., и принять всю совокупность ее контрольных механизмов. Условием присоединения новых членов к Совету Европы является также наличие демократического правового устройства и проведение свободных, равных и всеобщих выборов. Важно и то, что многие вопросы становления гражданского общества в постсоциалистических странах стали предметом внимания в рамках Совета Европы. В их числе - проблемы зашиты национальных меньшинств, вопросы местного самоуправления.

Совет Европы - авторитетная международная организация, само участие в которой служит для всех государств-членов своего рода свидетельством об их соответствии высоким стандартам плюралистической демократии. Отсюда — возможности воздействия на тех участников (или кандидатов на присоединение к Совету Европы), где на этой почве возникают те или иные проблемы. Вместе с тем это может создавать опасения соответствующих стран относительно недопустимого вмешательства в их внутренние дела, особенно со стороны ПАСЕ. Иными словами, деятельность Совета Европы нередко оказывается вписанной в тот или иной конкретный международно-политический контекст и рассматривается участниками прежде всего сквозь призму их непосредственных внешнеполитических интересов; естественно, в результате могут возникать довольно серьезные коллизии. Это не раз происходило на деле, например, в связи с внутриполитической обстановкой в Турции и в Белоруссии; проблемой прав русскоязычного населения в некоторых странах Балтии; военными действиями, политическими процессами и положением беженцев в Чечне (Россия); при обсуждении вопроса о присоединении Хорватии к Совету Европы.

* * *

В Европе довольно широко распространено понимание того, что здесь не должны возникнуть новые разделительные линии. Вместе с тем утратили актуальность идеи формирования некоей новой всеобъемлющей организационной структуры, строительство которой можно было бы начать с нуля. Напротив, есть более или менее общее согласие в том, что необходимо использовать все имеющиеся институты многостороннего взаимодействия в регионе в качестве элементов европейской архитектуры. При этом не должно быть иерархической соподчиненности разных общеевропейских механизмов, и ни один из них не должен рассматриваться в качестве главного. Каждый из них, в соответствии с присущей ему спецификой, способен концентрировать свое внимание на соответствующих проблемах (безопасность, урегулирование конфликтов, защита демократических ценностей и т.п.).

Кроме того, полезную роль могут сыграть субрегиональные структуры, возникшие в Европе и иногда выходящие за ее пределы в своей деятельности. Среди них, например, такие как Совет государств Балтийского моря, Совет Баренцева моря/Евроарктического региона, Черноморское экономическое сотрудничество и ряд других.

Характер задач, стоящих в повестке дня международно-политического развития в Европе, претерпевает значительные изменения. Ушли в прошлое темы, которые были приоритетными на протяжении нескольких десятилетий в эпоху холодной войны, — поддержание военного равновесия между Востоком и Западом, обеспечение определенного баланса между экономической, политической и идеологической сторонами их взаимоотношений, минимизация дестабилизирующих аспектов их экзистенциального соперничества. Сегодня пристального внимания и энергичных действий требуют иные сюжеты. Один из центральных — преодоление разрыва в уровнях социально-экономического развития разных стран региона, формирование дееспособной политической системы в государствах, вступивших на путь развития демократии и цивилизованных рыночных отношений. Важнейшим направлением является кооперативное взаимодействие европейских государств по новым вызовам, имеющим трансграничный, транснациональный характер, — преступность, миграция, межэтнические и межрелигиозные отношения, сепаратизм, доступ к ресурсам и экономическая безопасность, экология и др. Новую повестку дня формируют и такие противоречивые по своей сути проблемы как соотношение: 1) принципа территориальной целостности государств — и права наций/народов на самоопределение; 2) суверенитета государств — и оснований, способов и пределов вмешательства международного сообщества в их внутренние дела; 3) тенденций к глобализации — и путей минимизации ее негативных последствий; 4) укрепления традиционных постулатов международного права (равноправие государств, главенствующая роль ООН и т.п.) — и объективной потребности более эффективного регулирования международных процессов.

По большому счету все эти проблемы имеют более глобальный характер и чреваты возникновением острых коллизий на уровне общемировой системы международных отношений. Именно поэтому столь велико значение опыта, который может дать формирование европейской архитектуры. По сути дела, она призвана дать ответ на вопрос, можно ли (и как) найти конструктивные подходы к грядущим вызовам мирового развития.

государства и его соседей, равно как и современной международной обстановкой. Почти все страны региона обрели (или восстановили) свою государственность не так давно: либо в последней четверти XIX в., либо после первой мировой войны. В течение многих столетий они не были субъектами международных отношений, и их судьба определялась в ходе противостояния великих империй минувшего: Российской, Австро-Венгерской, Оттоманской, Британской и Французской. Самосознание национальных элит большинства этих народов чуть ли не со времени своего зарождения отличалось дуализмом. Он был следствием попытки совместить собственно национальный идеал с невозможностью его реализации без помощи «великого соседа». Например, для Польши это была Франция, для большинства славян региона Балкан - Россия. В данной связи после обретения национальной независимости во внешней политике таких государств преобладало стремление войти в союзы с участием великих держав, даже поступившись частью суверенитета. Вместе с тем этот выбор традиционно был очень прагматичен и осуществлялся в соответствии с интересами правящих элит в экономической и политической сферах. Так, по точной характеристике русского мыслителя К.Н. Леонтьева, получив освобождение от османского владычества с решающей помощью России, в дальнейшем национальная буржуазия балканских стран хотела иметь весьма мало общего с русским царизмом. Впрочем, и отечественная внешняя политика конца XIX - начала ХХ вв. в отношении стран Юго-Восточной Европы не всегда была достаточно гибкой и адекватно учитывающей новые реалии, появившиеся при становлении их национальной государственности. Именно российской внешней политике довольно часто не хватало здорового прагматизма, основанного на экономическом интересе.

Монархизм, легитимизм, славяно-православная солидарность - таковы были главные столпы, на которых Россия пыталась продолжать строить свои отношения с этой группой государств, упорно не считаясь с задачами модернизации, намеченными для себя национальными элитами. Разумеется, в такой ситуации они делали ставку на более прочные и тесные связи со странами Западной Европы, стараясь лавировать между Россией и данной частью Евразии. Следствием этого было неоднократное охлаждение отношений нашего государства с Румынией, Болгарией и даже Сербией. С Россией они считались в большей степени как с военным колоссом, который может быть полезен, но при определенных условиях способен представлять угрозу. Неурегулированность отношений государств Юго-­Восточной Европы между собой, а также со своими соседями вынуждала Россию к посредничеству между ними, втягивала ее в локальные и международные конфликты, результаты участия в которых оказались для нее в итоге катастрофическими.

Решающий вклад Советского Союза в победу над нацистской Германией и ее сателлитами во второй мировой войне позволил ему, преемнику Российской империи, распространить сферу своего влияния почти на всю Центральную и Юго­-Восточную Европу. Там возникли так называемые государства «народной демократии», которые в 1947-1948 гг. заявили о намерении строить социализм по советскому образцу. Объединенные в 1949 г. в Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ), а в 1956 г. - в Организацию Варшавского Договора (ОВД), эти государства были наименованы «социалистическим содружеством». Однако данное объединение во главе с СССР являлось довольно неоднородным. В одной своей части оно было представлено странами Центральной Европы: Польшей, Венгрией, Чехословакией, Восточной Германией; в другой - государствами Юго-Восточной Европы: Болгарией, Румынией, до начала 1960-х гг. - Албанией. Первая группа в культурно-цивилизационном и конфессиональном планах, безусловно, тяготела к западу Европы, вторая же - к ее востоку. Неодинаковы они были и в уровнях социально-экономического развития, и следовательно, они решали разные задачи в ходе промышленно-аграрной и социокультурной модернизации обществ. Однако СССР строил отношения со странами «социалистического содружества» на основе единых принципов в экономике, политике и идеологии для всех своих союзников. Это ни в коей мере не могло удовлетворить центрально европейские страны. В отличие от государств юго-востока и востока Европы, они по преимуществу закончили первый этап социальной модернизации, и их дальнейшее движение вперед предполагало поиск иных решений, нежели те, которые готовились в рамках СЭВ и ОВД.

Не случайно, что источником первых и всех последующих конфликтов и кризисных ситуаций являлись именно центрально европейские страны: ГДР (1953 г.), Венгрия (1956 г.), Чехословакия (1968 г.), Польша (конец 1970-х - начало 1980-х гг.). Данная группа гораздо острее ощущала свою оторванность от западной части Европы, нежели юго-восточные государства субконтинента.

Попытки СССР выработать новые подходы к отношениям со своими союзниками, предпринимавшиеся уже после 1956 г., были слишком робкими и непоследовательными. Период «реформации» (1956 г. - первая половина 1960-х гг.), когда были позволены некоторая свобода в выражении мнений и экономические реформы в отдельных восточноевропейских странах и даже в СССР, сменился после «пражской весны» 1968 г. временем «контрреформации» и окончательного утверждения «доктрины Брежнева», т.е. доктрины ограниченного суверенитета государств «социалистического содружества».

Особняком в ряду других социалистических стран стояла Югославия (СФРЮ), отчасти волею случая, отчасти по объективным причинам выбравшая собственный путь развития социализма, основанный на самоуправлении в политико-экономической сфере и на неприсоединении во внешней политике. СССР, решительно осуждавший в эпоху Сталина югославский режим как «переродившийся», в период хрущевской «оттепели» вынужден был признать право каждой страны по-своему строить социалистическое общество, что фиксировали Декларации встреч на высшем уровне в Белграде (1955 г.) и в Москве (1956 г.). Однако дозволенное И. Броз Тито не могло быть разрешено ближайшим союзникам СССР по ОВД и СЭВ.

Примечательно, что «вторая Югославия» структурно на микроуровне походила на «социалистическое содружество» во главе с СССР. Это объединение народов вокруг Сербии было очень неоднородным по своему составу. Фактически оно группировало представителей трех цивилизаций: исламской, восточно-христианской и западно-христианской. Кроме того, ряд народов, составлявших СФРЮ, никогда не имел своей государственности (словенцы, боснийцы, македонцы), другие получили ее в весьма специфических условиях (хорваты в период второй мировой войны), третьи (албанцы) стремились приобрести в составе федерации статус государствообразующей нации, опираясь на поддержку соседней Албании.

Помимо национально-региональных противоречий и сепаратистских тенденций, Югославия испытывала экономические трудности, связанные с определенной двойственностью системы самоуправления и очень неоднородным уровнем экономического развития отдельных республик и краев в ее составе. Словения и Хорватия полагали, что именно они несут основное бремя расходов в помощи слаборазвитым регионам государства и по мере ухудшения обстановки все менее охотно это делали. Национальные элиты стремились к максимальному расширению своих политических и экономических прав. Конституционные реформы начала 1970-х гг., завершившиеся принятием конституции 1974 г., превратили СФРЮ по существу в конфедеративное объединение. Смерть Тито в 1980 г. и введение правления коллективного Президиума СФРЮ на ротационной основе еще больше ослабили скрепы «второй Югославии», поставив ее на грань развала. Силы внутренней инерции, а также сохранявшийся еще десяток лет статус-кво в Европе и мире немного продлили существование этого государства.

Конец 1970-х - начало 1980-х гг. ознаменовались для СССР и его тогдашних союзников новыми внутренними и внешнеполитическими сложностями. Застой в экономической и технологической сферах, идеологическая зашоренность и отказ от поиска новых путей развития еще больше осложнили социально-экономическую ситуацию в Советском Союзе. Обострилась и международная обстановка.

Лидеры новой консервативной «волны» на Западе сделали ставку на жесткую конфронтацию с СССР, понимая, что это может окончательно истощить его в экономическом плане. Кроме того, моральная и материальная поддержка была оказана массовому оппозиционному движению «Солидарность» в Польше. Если прежде в антикоммунистических выступлениях в странах Восточной Европы присутствовала некая спонтанность - они вроде бы имели взрывной характер, - то в 1980 г. под видом профсоюза возникла массовая антикоммунистическая партия, пользовавшаяся не только симпатиями значительной части населения, но и солидной материальной поддержкой из-за рубежа. Видимо, вследствие этих причин, а также определенного опасения и далее обострять отношения с Западом, СССР не решился на прямое военное вмешательство в Польшу. Введение чрезвычайного положения 13 декабря 1981 г. на время заморозило ситуацию. Вместо необходимого в таком случае анализа состояния дел в «социалистическом содружестве» и поиска новых подходов к отношениям со странами Центральной и Юго-Восточной Европы тогдашнее советское руководство ограничилось осуждением «происков контрреволюции» (как внутренней, так и внешней). Фактически «Солидарность», антисоветская и антикоммунистическая по своей сути, одержала первую крупную победу над казавшейся монолитной и несокрушимой системой. Монолит дал трещину, следствием чего стало неминуемое последующее крушение советского блока. Главное, что национальные элиты других восточноевропейских стран осознали: при поддержке Запада можно добиться окончательного краха имеющейся системы, и СССР мало что в состоянии противопоставить этому. Но определенный страх перед советской мощью еще существовал. Он постепенно рассеивался, когда новый лидер Советского Союза М.С. Горбачев провозгласил отказ от конфронтации в международных отношениях, призвал перейти от «баланса сил к балансу интересов», признал право всех социалистических стран на равноправие в отношениях с СССР и полный суверенитет, а также заявил о необходимости многообразия форм и путей строительства социализма. Принципы «нового политического мышления» нашли благосклонное понимание на Западе и вызвали бурное восхищение в странах восточноевропейского региона, в первую очередь центральноевропейских. Однако саму задачу «обновления социализма» поддержала далеко не преобладающая часть их обществ. Неуспех перестройки в СССР к концу 1980-х гг. стал явным, возрос груз накопившихся экономических и политических проблем, оказалась парализована деятельность СЭВ и ОВД. Летом 1989 г. на по- настоящему свободных выборах в Польше победила «Солидарность», и правительство возглавил первый некоммунистический премьер-министр Т. Мазовецкий.

Наряду с другими причинами, это событие стало катализатором революционных процессов, охвативших восточноевропейские страны осенью 1989 г.

В Венгрии власть перешла в руки Венгерского демократического форума, а Венгерская социалистическая рабочая партия (ВСРП) распалась на несколько партий. В октябре 1989 г., после празднования 40-летия ГДР, массовые демонстрации восточных немцев вынудили уйти в отставку Э. Хоннекера. Реформированная Социалистическая единая партия Германии (СЕПГ) превратилась в Партию демократического социализма (ПДС), которая проиграла многопартийные выборы весной 1990 г. При согласии советского руководства активизировался процесс объединения двух Германий, завершившийся осенью 1990 г. В Болгарии в ноябре 1989 г. со всех официальных постов был снят Т. Живков. Тогда же (ноябрь 1989 г.) вследствие студенческих демонстраций к власти в Чехословакии пришли лидеры Гражданского форума во главе с В. Гавелом.

Весь процесс смены власти в странах «социалистического содружества» прошел довольно спокойно, без кровопролития. Единственным исключением были события в Румынии в декабре 1989 г., когда в ходе восстания против режима Н. Чаушеску погибли несколько тысяч человек. Глава государства и его супруга Е. Чаушеску были расстреляны по вердикту чрезвычайного трибунала (фактически без суда и следствия), а к власти пришло правительство Фронта национального спасения с лидером И. Илиеску.

Смена власти в странах «социалистического содружества» имела своим логическим следствием роспуск СЭВ и ОВД (1991 г.). Судьба оставшихся государств европейского социализма также была предрешена. Нараставшие внутренние противоречия и крушение советского блока, включая сам СССР, привели в итоге к радикальной перестройке всей системы международных отношений.

В начале 1990 г. состоялся XIV чрезвычайный съезд Союза коммунистов Югославии. Партийно-государственное руководство Хорватии и Словении взяло курс на выход из состава СФРЮ. На протяжении 1990-1991 гг. в Словении, Хорватии, Боснии и Герцеговине, Македонии были приняты Декларации о государственном суверенитете, проведены выборы на многопартийной основе, которые закрепили их выход из «второй Югославии». Сербия и Черногория объявили себя правопреемниками СФРЮ, создав Союзную Республику Югославию (СРЮ), или, как ее часто называют в политической литературе, «третью Югославию».

В 1992 г. пал последний бастион социализма в Европе - в Албании на выборах победила оппозиционная Демократическая партия во главе с С. Бериша. Коммунистическая партия этой страны трансформировалась в социалистическую и на время перешла в оппозицию.

<< | >>
Источник: Торкунов А.В. (ред.). Современные международные отношения и Мировая политика. 2004

Еще по теме Многосторонние механизмы в Европе:

  1. МНОГОСТОРОННИЕ ОТНОШЕНИЯ И МНОГОСТОРОННИЕ ИНСТИТУТЫ
  2. Механизм защиты прав человека в государствах-членах Совета Европы
  3. Многостороннее сотрудничество
  4. МА 10. МНОГОСТОРОННИЕ ОТНОШЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
  5. ПОСТКОММУНИСТИЧЕСКИЕ СТРАНЫ ЕВРОПЫ: МЕЖДУ «ЕДИНОЙ ЕВРОПОЙ» И РОССИЕЙ
  6. Многостороннее экологическое регулирование.
  7. Многостороннее военно-политическое сотрудничество
  8. Россия в многосторонних структурах АТР.
  9. Интеграция: особый тип многосторонних отношений
  10. Определение, типология и этапы развития многосторонних институтов.
  11. Посткоммунистические страны Центральной и Восточной Европы: «возвращение в Европу»
  12. Первым среди русских ученых сформулировал и обосновал тезис отчужденности Европы от России автор книги "Европа и Россия":
  13. Международная уголовная юстиция: новый элемент многосторонних отношений.
  14. ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле) - многосторонний документ, который содержал ...
  15. Геополитические процессы в Западной Европе 36 Геополитические проблемы Восточной Европы
  16. 1. Многосторонние международные институты и международные организации
  17. 4.1.3. Динамика внешнеторгового оборота региона со странами АТР. Многостороннее экономическое сотрудничество в СВА. Структура привлечения капитала в экономику Дальнего Востока России, в частности, в Приморский край
  18. Поиск механизмов управления ситуацией
  19. 3. Механизм прямых инвестиций