<<
>>

Неоднозначная позиция

В ЕСБ изложена как логичная концепция, так и амбициозная внешнеполитическая повестка дня ЕС, однако позиция ЕС в отношении их результатов выражена в Докладе: «Несмотря на все, что было достигнуто, работа по реализации ЕСБ не завершена. Для того, чтобы реализовать полностью наш потенциал, нам все еще необходимо действовать более умело, более согласованно и более активно». Доклад не оправдал надежды на полный обзор стратегии: хотя он подтверждает приверженность целостному и многостороннему подходу, дает краткий обзор реализации стратегии и заканчивается уверенным призывом к действиям: «Чтобы создать безопасную Европу, мы должны оказывать большее влияние на события.
И мы должны делать это сейчас. Европейский Совет также не обеспечил особый механизм для активной реализации стратегии и связи между ЕСБ и процессом принятия решений по ее активной реализации. Это потребует большей политической смелости, больших и лучших возможностей и более ясно сформулированных подстратегий ЕСБ для различных областей. Стратегические цели были подтверждены в Докладе 2008 г., однако остается неясность относительно путей решения ряда вопросов.

Глобальное кризисное урегулирование

В то время как все более четко оформляется представление о том, когда и как ЕС следует осуществлять вмешательство, и в то время как ЕС все более активно воплощает это представление через кризисное урегулирование и превентивную дипломатию, его взгляды не всегда последовательны.

Члены ЕС не против развертывания своих вооруженных сил, но географически они в большом количестве присутствуют на Балканах – уязвимом месте Европы, где ЕС и его члены чувствуют свою ответственность, а также в Афганистане и Ираке – до завершения весьма сомнительных интервенций, начатых США и рядом членов ЕС. Внушительный 7–8-тысячный контингент голубых касок из стран ЕС в Ливане (находящийся там с 2006 г.) несомненно является исключением и предоставляет огромную возможность для усиления позиции ЕС на Среднем Востоке, в случае соответствующей дипломатии. Но это резко контрастирует с однотысячным контингентом европейской армии в Конго в 2006 г. и явным нежеланием начинать новую операцию по переброске сил на востоке страны в конце 2008 г. (после операции «Артемис» в 2003 г.) для предотвращения гуманитарной катастрофы. То же самое можно сказать в отношении кризиса в Дарфуре: только после того, как Африканский союз приступил к операции, нежелание ЕС и НАТО вмешиваться сменилось активным соперничеством в поддержке тыловых позиций Африканского союза для создания видимости действий. Лишь в январе 2008 г. после затянувшегося процесса принятия решения и формирования контингента ЕС утвердил план операции по отправке контингента для защиты беженцев в соседнем Чаде, который оставался там до марта 2009 г. Это свидетельствует о том, что стратегическая культура ЕС по сути недостаточна сильна для того, чтобы осуществлять вмешательство каждый раз, когда этого требует ситуация. Участие в операциях ООН, кроме операции временных сил ООН в Ливане, особенно в странах Африки, расположенных южнее Сахары, остается минимальным: в конце 2008 г. из 27 стран ЕС в этих операциях приняли участие менее 2,7 тыс. «голубых касок» из почти 90 тыс. их общего числа, т.е. менее 3%.

Большинство государств-членов ЕС, конечно, используют свои силы в национальных силовых операциях, операциях НАТО или коалиций желающих.

Все же, несмотря на то, что юридически Петерсбергские задачи ЕС включают операции с применением насилия, члены ЕС, как отмечалось выше, все еще слишком по-разному относятся к возможности использования вооруженных сил под флагом ЕС. Поразительно то, что в Декларации об усилении потенциала, также принятой Европейским советом в декабре 2008 г., при описании возможностей, которыми должен обладать Евросоюз в ближайшее время, не упоминается «разделение сторон с помощью силы» – единственный сценарий с использованием длительных широкомасштабных силовых операций. Среди перечисленных в Декларации к сценариям высокой интенсивности действий относятся только быстрые ответные операции ограниченной продолжительности в масштабах боевой группы. Когда позиции стран-членов остаются разделенными, уровень ЕС, разумеется, исчезает. Поэтому, даже с учетом того, что ЕС доказал свою способность при наличии политической воли вести операции, связанные с большим риском, большинство операций ЕС отличаются малой интенсивностью и зачастую малым масштабом. Для легитимации еще слишком молодой ЕПБО необходимо осуществление нескольких удачных операций, поэтому ЕС склонен к выбору операций с большим шансом на успех. В некоторой степени справедлива критика ЕС за то, что он берется за важные, но «менее сложные» операции, в постконфликтной фазе, на этапе урегулирования конфликта. Эту критику, конечно, можно адресовать всему международному сообществу в целом. Тем не менее стоит задаться вопросом, намерены ли члены ЕС осуществлять дипломатическую поддержку сценария «ответственности по защите», который по определению предполагает проведение интенсивных операций; не упомянутая в ЕСБ «ответственность по защите» была все же включена в Доклад, что является хорошим знаком.

Существуют положительные примеры участия ЕС: уже упоминавшиеся временные силы ООН в Ливане; миссия ЕС по мониторингу в Грузии, развернутая в рекордно короткие сроки 1 октября 2008 г. после заключения шестипунктного соглашения между Москвой и Тбилиси при удачном посредничестве президента Саркози; Международное гражданское представительство и Миссия ЕС по верховенству закона – EULEX в Косово, развернутая в декабре 2008 г., несмотря на несогласие между членами ЕС по вопросу признания независимости Косово; а также военно-морские силы ЕС, размещенные в декабре 2008 г. для защиты торговых путей от угрозы пиратства у берегов Сомали. Несмотря на глобальные амбиции, заявленные в ЕСБ, члены ЕС все же проявляют нежелание предоставлять многочисленные военные силы для участия в длительных широкомасштабных операциях за пределами их непосредственных границ или в тех регионах, где не затрагиваются их прямые стратегические интересы – где «риск слишком высок, а ставки слишком малы». Члены ЕС проявляют большую готовность к участию в операциях по быстрому реагированию – операциях относительно меньшего масштаба и ограниченной продолжительности или менее высокой интенсивности. Но при возникновении необходимости в операциях высокой интенсивности члены ЕС все еще привычно оглядываются на другие структуры, несмотря на растущее между ними согласие по вопросу вмешательства в условиях, требующих включения принципа «ответственности по защите». Осуществление последовательного активного венного и дипломатического вмешательства на ранних стадиях кризиса остается затруднительным.

Интересно, что даже в тех случаях, когда члены ЕС предоставляют свои вооруженные силы для операций, проводимых не Евросоюзом, ЕС выдает это за свой вклад.

Решение о предоставлении европейских сил для операций в Ливане, принятое Европейским советом с этим расчетом, явно послужило на пользу находящимся там временным силам ООН, что подтвердил бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан, одобривший военное участие ЕС. В Докладе также упоминается Афганистан, где «государства-члены ЕС внесли существенный вклад в миссию НАТО». Это отражает тенденцию к смещению политического центра притяжения, в частности, от НАТО к двум главным столпам альянса – США и ЕС, которые являются «абсолютными» внешнеполитическими субъектами, деятельность которых охватывает все области – от экономической помощи и торговли до дипломатии и военной сферы. ЕС постепенно стал политическим центром и первостепенным уровнем принятия решений для европейских стран: именно на этом уровне страны ЕС решают, стоит ли предпринимать действия в той или иной ситуации. Если принимается решение об участии в военных действиях, следующим шагом становится выбор организации или механизма, посредством которого решение будет осуществляться, – НАТО, ЕПБО, ООН, ОБСЕ, ad hoc коалиция, – и это всегда будет ситуативным решением, в зависимости от того, какую организацию нужно поддержать и какая из них больше подходит для данной ситуации. Другим свидетельством этой тенденции стала едва ли не второстепенная роль НАТО в процессе разрешения грузинского кризиса.

Разработка военной стратегии?

По мере роста ответственности ЕС за глобальный мир и глобальную безопасность он будет сталкиваться со слишком большим количеством конфликтов и кризисов, и должен будет эффективно справляться с ними в качестве лидера. В связи с этим в Докладе отмечается: «Нам необходимо выстроить наши обязательства по приоритетности в соответствии с нашими ресурсами». Поскольку в ЕСБ не очень ясно прописаны приоритеты и критерии для операций ЕПБО, остается недостающее звено между общей политической целью, определенной в ЕСБ, – «разделить ответственность за глобальную безопасность» – операциями ЕПБО и развитием возможностей ЕС. В количественном отношении ЕПБО основывается на принятой в 1999 г. в Хельсинки «главной цели», т.е. корпусе численностью 60 тыс. человек. Проблема не только в том, что эта цель была утеряна в связи с другим проектом, предусматривающим гораздо более ограниченный масштаб военных сил, но и в том, что фактически невозможно оценить количество заявленных сил, так как они не были предварительно идентифицированы, и члены ЕС в основном назвали аналогичные количества и для НАТО. В целом во всех продолжающихся на данный момент операциях ЕПБО, НАТО, ООН и операциях отдельных стран, в которых принимают участие государства-члены ЕС, задействовано 80 тыс. солдат Евросоюза. Но при этом члены ЕС явно не способны мобилизовать дополнительный 60-тысячный корпус. Однако очевидно и то, что даже объединение ЕПБО с уровнем задач НАТО все еще далеко не оправдывает наличия двухмиллионной армии объединенных вооруженных сил 27 стран ЕС, у которой нет никакой важной миссии, даже с учетом задач коллективной обороны.

В первую очередь необходимо общее видение целей, к которым должны стремиться организации. Вопрос о том, кто будет осуществлять операции – ЕПБО, НАТО, ООН или временная коалиция, является второстепенным. ЕС как политическая структура Европы должен выбрать военную или, возможно, более удачную военно-гражданскую стратегию для ЕПБО или создать европейскую «белую книгу» (как под-стратегию ЕСБ), где будет прописано, сколько сил все члены ЕС должны иметь возможность мобилизовать для урегулирования кризиса, а также длительного поддержания мира, для каких функциональных и географических приоритетов необходимы эти силы, каких ресурсов это требует и какой потенциал необходимо поддерживать в целях территориальной обороны. Скорее всего, в результате обнаружится, что Европа не нуждается в 2 млн солдат.

Разработка стратегии, подобной ЕПБО, потребует тщательного обсуждения, однако некоторые ее контуры уже просматриваются. Очевидно, что ЕС относится с большим вниманием к региону, который он называет своим «соседством». В этом регионе ЕС способствует проведению политических, экономических и социальных реформ. Это направление также должно стать приоритетным для ЕПБО в тех регионах, где мир и безопасность находятся под угрозой, таких как Ливан и Грузия. Регион Африки к югу от Сахары был важным направлением для ЕПБО до недавнего времени и, возможно, должен оставаться таковым, поскольку, кроме усиления полномочий Африканского союза, мало кто из внешних политических субъектов проявляет интерес к участию в кризисном урегулировании на Африканском континенте. Другим приоритетом, возможно, должно стать сохранение линий взаимодействия Европы с миром, примером чего можно считать операцию у берегов Сомали. Необходимо отметить, что система коллективной безопасности ООН, а следовательно, и ЕС как ее основного приверженца, к тому же включающего двух постоянных членов Совета Безопасности, может быть легитимной, только если она нацелена на угрозы безопасности каждой страны – чрезмерная избирательность подрывает основы этой системы.

Хотя ЕС не может всегда играть ведущую роль, он должен также нести свою долю ответственности за поддержание глобального мира и безопасности, активно участвуя в деятельности Совета Безопасности и внося свой вклад в операции ООН по кризисному урегулированию и поддержанию мира в дополнение к трем приоритетам, описанным выше. Можно привести следующий критерий минимального вклада ЕС в коллективную безопасность: если где-то в мире возникла критическая ситуация для запуска механизма «ответственности по защите», ЕС как приверженец этой концепции должен проявить ответственность и внести свой вклад в ее реализацию.

Все эти обязательства требуют готовых к развертыванию военных сил, которых на данный момент Евросоюзу не хватает. Необходимо учитывать, что несмотря на большую общую численность европейских вооруженных сил – ЕС располагает более чем 2 млн солдат – доля сил, готовых к развертыванию, в действительности весьма ограничена. Необходимо решить ряд проблем: отрицательное соотношение между затратами и эффективностью множества сил малого масштаба; ненужное дублирование структур внутри ЕС; наличие почти неразвертываемых контингентов; неравенство возможностей «инфраструктуры» (стратегический транспорт, командование, контроль и связь); медленный переход от территориальной обороны к стратегии экспедиционных корпусов. С учетом необходимости ротации лишь треть имеющихся сил может быть развернута в определенный момент, поэтому ЕС может в случае необходимости задействовать от 70 до 80 тыс. солдат. Учитывая все имеющиеся контингенты, на данный момент ЕС фактически уже это делает, так что значительное увеличение готовых к развертыванию сил возможно лишь в средне- и долгосрочной перспективе, по мере продолжающегося преобразования европейских вооруженных сил. Государства-члены должны перестать фокусировать свои интересы только в пределах национальных границ. Это по-прежнему заставляет их стремиться к максимальной боеспособности на уровне отдельного государства. Боеспособными должны быть все 27 государств ЕС вместе, а не каждое в отдельности. Сложение сил и преодоление дублирования внутри ЕС способно дать гораздо больше готовых к развертыванию сил при нынешнем совокупном оборонном бюджете, в особенности в рамках подхода «постоянного структурированного сотрудничества», обозначенного в Лиссабонском договоре [4].

Постоянное предотвращение и обусловленность

ЕС проводит весьма активную политику по предотвращению конфликтов и стабилизации, в особенности в отношениях с третьими странами, используя метод «позитивной обусловленности». В этой сфере уже существуют соответствующие подстратегии: через такие рамочные программы, как Европейская политика соседства (ЕПС) и Соглашение со странами Тихоокеанского региона (Cotonou agreement), ЕС реализует целостный подход на практике. Предоставляя этим странам доступ к рынкам, а также экономическую и финансовую поддержку, ЕС стремится стимулировать экономические, политические и социальные реформы в них, равно как и сотрудничество по вопросам безопасности, с тем, чтобы направить усилия на решение глубинных проблем и добиться устойчивых изменений среды, которая благоприятствует экстремизму, кризисам и конфликтам.

И все же, хотя концепция «позитивной обусловленности» кажется достаточно основательной, практика зачастую ей не соответствует. Речь, конечно, идет о странах, которые на данный момент не удовлетворяют требованиям для вступления в ЕС. Евросоюз не желает использовать «пряники», которые потенциально были бы наиболее эффективными стимулами для реформ, т.е. доступ на европейский рынок сельскохозяйственной продукции или создание системы легальной экономической миграции – даже несмотря на веские доводы, указывающие на то, что такие меры окажутся для Европы выгодными. В то же время обусловленность редко применяется неукоснительно. Создается впечатление, что ЕС отдает предпочтение стабильности и экономическим (и энергетическим) интересам перед реформами, в ущерб европейской мягкой или нормативной силе. Любопытно, что в соседних средиземноморских странах в общественном мнении преобладает восприятие ЕС как актора, заинтересованного в сохранении статус-кво, более склонного к сотрудничеству с существующими режимами, чем к фундаментальным изменениям, тогда как (что, возможно, еще более удивительно после вторжения в Ирак) США воспринимают как актора, более искренне заботящегося о демократии и правах человека.

Эту нехватку мягкой силы ЕС не стоит недооценивать. Во многих южных странах в ЕС видят в первую очередь чрезвычайно агрессивного экономического актора, а не милосердного, стремящегося к многосторонним отношениям субъекта, каким себя видит сам ЕС, – «того, кто не вторгся в Ирак». На самом деле в экономической сфере ЕС часто выступает чрезвычайно «традиционалистской» силой. Для многих стран негативные экономические последствия демпинга и протекционизма, которые зачастую аннулируют позитивное воздействие поддержки развития, являются гораздо более важными и представляют большую угрозу, чем угроза международного терроризма и распространения оружия массового поражения, на которых сфокусирована внешняя политика Запада, а следовательно, в гораздо большей степени определяют образ ЕС. В сложном современном международном климате модель поведения ЕС нуждается в безотлагательных мерах по упрочению легитимности.

Таким образом, ЕС должен набраться смелости для эффективной реализации концепции «позитивной обусловленности». Необходимо признать, что «позитивная обусловленность» требует чрезвычайно сложного балансирования на международной арене: поддерживать партнерство и в то же время быть в достаточной степени критичным по отношению к партнерам. В особенности, по отношению к странам с авторитарными режимами и великим державам, таким, как Россия и Китай. В этом сложном контексте ЕС, надо признать, мог бы демонстрировать большую последовательность и решимость в реакциях на нарушения прав человека, что должно оказывать видимое влияние на отношения с любым режимом. Следствием такой политики станет улучшение имиджа и повышения легитимности, особенно для общественного мнения, которое является необходимым условием для последовательного продвижения далеко идущих политических, экономических и социальных реформ.

Но сделал ли ЕС выбор между стабильностью и демократией? Обсуждение, как нам представляется, находится в заключительной стадии, особенно в отношении Европейской политики добрососедства. В Докладе упоминается о том, что, например, в странах Средиземноморского региона до сих пор произошли «недостаточные политические реформы», что регион слишком нестабилен, но при этом не указывается, что будет дальше. Что является целью – постепенный прогресс при поддержке существующих режимов или полная демократизация? Если последнее, то достаточны ли для этого инструменты ЕС или существуют пределы достижимого при использовании только согласованных инструментов, таких как ЕПБ? На эти вопросы новый Средиземноморский союз, несмотря на то, что он является институциональной частью Барселонского процесса, не дает ответов. И к ним должно будет также обратиться вновь создаваемое Восточное партнерство.

<< | >>
Источник: Бископ Свен. Основы обновленной Европейской стратегии безопасности. 2009

Еще по теме Неоднозначная позиция:

  1. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПОЗИЦИИ ЕВРО
  2. Валютная позиция банка
  3. 14.1. ФОРМИРОВАНИЕ АКТИВНОЙ ЖИЗНЕННОЙ ПОЗИЦИИ
  4. Позиция Америки
  5. Позиция Америки
  6. Использование сложной стратегической позиции
  7. Позиции ЕС в мировой торговле
  8. 3.3 Ключевая позиция России
  9. 3.3 Ключевая позиция России
  10. Варианты стратегических позиций
  11. Мировые позиции США
  12. Разработка и выбор стратегической позиции
  13. ПОЗИЦИЯ РОССИИ ПО ПРОБЛЕМАМ МЕЖДУНАРОДНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  14. Позиции регионов-лидеров
  15. Определение конкурентов с позиции покупателей
  16. Позиции Японии в современной мировой экономике
  17. 10.1. Конкурентные позиции России в мировой экономике
  18. 2. Межгосударственное сотрудничество с позиций политического реализма