<<
>>

Новый алгоритм

Для МИД РФ в последнее десятилетие - особенно в его начале - едва ли не главной проблемой стал «кадровый кризис», отразивший в первую очередь утрату этим ведомством былого привилегированного положения, в то время как значительная часть его сотрудников была довольно конкурентоспособной на рынке квалифицированного труда, в том числе не только в России.

Лишь за первые два с половиной года новой власти МИД, по признанию Президента Б.Н. Ельцина, потерял значительную часть кадрового состава - около 1000 человек (сегодня во всей системе МИД РФ, включая зарубежные представительства, работает около 11 тыс. человек), ушедших главным образом в частный сектор экономики. Советская практика партийных назначений на значимые посольские посты при сохранении профессионального состава посольств сменилась обычаем ротации карьерных дипломатов на важнейших должностях. В данной связи новое поколение высокопоставленных дипломатов в целом вряд ли приобрело в авторитете и в профессионализме. Опытных страноведов или «проблемщиков» нередко назначали в те регионы мира или поручали им те направления, которые не были им хорошо знакомы. Такая практика, в сочетании с политическими назначениями, в принципе не представляет собой ничего необычного во многих странах, но в России в переходный период она была по меньшей мере не бесспорной. Если в последние годы острота проблемы несколько снята, то сама она остается и не будет удовлетворительно решена без концептуализации внешней политики, и только в связи с этим - оптимизации ее институциональной основы, без чего невозможно вернуть данной сфере достаточный для ее эффективной работы престиж.

Сохранение во многом в неизменном виде важнейшего звена системы принятия внешнеполитических решений МИД маскирует крушение всей системы в целом. Иногда утверждают, что важную, если не роковую, роль в деградации МИД сыграло якобы естественное - после распада Союза - превращение «фасадного», едва ли не «игрушечного», МИД РСФСР в министерство иностранных дел значительно более слабой, чем СССР, но все же великой ядерной державы.

По замечанию Косолапова, хотя РСФСР, «будучи в составе СССР, имела свой МИД, это был фактически филиал Протокольного отдела МИД СССР, занимавшийся организацией поездок иностранных делегаций по республике. Собственной внешней политики не имела и не могла иметь ни одна из союзных республик, а уж тем более крупнейшая из них». Все это немаловажно, но не следует забывать и о том, что при распаде СССР союзные министерства в Москве, в том числе МИД, очень быстро оказались под контролем новой власти и, по большому счету, только от нее одной зависело то, каким образом будет использован их потенциал.

Неэффективность работы МИД и других институтов, участвующих в выработке и принятии внешнеполитических решений, по крайней мере, в период первого президентства Б.Н. Ельцина, давал повод многим отечественным и зарубежным исследователям рассматривать внешнюю политику России в течение всех 1990-х гг. как вектор бессистемного взаимодействия явно избыточного числа акторов. По оценке С. Кроу, «в какой-то мере подобное поведение может наблюдаться в любой стране, в том числе в давно сложившихся демократиях. В случае России, однако, фрагментация была чрезмерной и носила публичный характер».

Нельзя сказать, что первый Президент РФ, его администрация, группа помощников, члены Президентского совета и др. не понимали важности проблем, возникающих в сфере выработки и принятия внешнеполитических решений. Предпринимались попытки создать специальные органы, призванные вырабатывать внешнеполитическую стратегию и координировать деятельность различных ведомств в соответствующей области. Так, в конце 1992 г. была образована межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности, периодически готовившая доклады Президенту по отдельным вопросам, которые, однако, «грешили общими пожеланиями и реального влияния на внешнеполитический курс не оказывали». В конце 1995 г. был образован Совет по внешней политике при Президенте РФ, в дальнейшем преобразованный в Управление внешней политики администрации Президента.

По словам авторов книги «Эпоха Ельцина. Очерки политической истории», он «превратился в обычное и немаленькое бюрократическое подразделение президентской Администрации. Его сотрудники почему-то даже гордились тем, что занимаются сугубо технической работой». После реорганизации Службы помощников Президента внешней политикой в его администрации стал заниматься заместитель ее главы. При этом МИД РФ пытался противодействовать созданию координирующих органов в области внешней политики. Тогдашний министр иностранных дел А.В. Козырев публично заявлял, что «активно и упорно сопротивлялся разрастанию всякого рода координационных механизмов внешней политики, таких, как, скажем Совет безопасности или, еще раньше, Госсовет».

В период президентства Ельцина трижды (дважды при Козыреве и один раз при Е.М. Примакове в качестве министров иностранных дел) подписывались президентские указы, подтверждавшие роль МИД в качестве главного органа, координирующего внешнюю политику.

В 2000 г. вторым Президентом Российской Федерации В.В. Путиным была утверждена Концепция внешней политики РФ. Президент «в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях». Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ в рамках своих конституционных полномочий «ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса Российской Федерации и выполнению ее международных обязательств». Совет безопасности России, согласно утвержденной Концепции, должен осуществлять «подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения международной безопасности и контроль за их выполнением». Любопытно, что в Концепции не только не расшифрована, но даже не отражена конституционная функция правительства РФ осуществлять меры по «реализации внешней политики Российской Федерации» (ст.114, п.«д» Конституции РФ). МИД РФ обязан вести работу по непосредственной реализации утвержденного Президентом России внешнеполитического курса.

Он «осуществляет координацию внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти и контроль за ней в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 'О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации'».

Особое значение имеет то, как выработка внешнеполитических решений сочетается с задачей обеспечения безопасности государства. 17 декабря 1997 г. была принята Концепция национальной безопасности РФ, которая, по оценке российского исследователя Д.Г. Балуева, «изначально задумывалась как документ, в отношении которого все заинтересованные ведомства могут прийти к согласию. Поэтому Концепция обладает обычными недостатками, характерными для коллективно разработанных документов. Каждое ведомство оставило в ней свои следы - от опасений локальных конфликтов по типу чеченского, включенных МВД, до угроз в области информационной безопасности и отсутствия контроля над Интернетом, внесенных ФАПСИ. Обращается особое внимание на рост национализма и местничества в самой России, которые определяются как этнический эготизм, этноцентризм и шовинизм, получающих поддержку со стороны ряда неназванных иностранных держав и международных организаций. Это было результатом давления со стороны директора ФСБ Н.Д. Ковалева и бывшего министра внутренних дел А.С. Куликова, которые использовали угрозу дезинтеграции РФ для увеличения полномочий собственных организаций».

Одна из важнейших характеристик системы управления Россией в 1991-2001 гг. - персональная и институциональная нестабильность. За два президентских срока Б.Н. Ельцина сменилось около 50 вице-премьеров, 200 глав федеральных министерств и ведомств, 1500 заместителей министров. При этом происходили непрерывные реорганизации структуры (а не только состава) правительства, министерств, ведомств, администрации Президента и т.д., производимые, как правило, с учетом «личного фактора». Необходимо, впрочем, помнить, что «подгонка» структуры правительства под его состав санкционируется Конституцией, структура же остальных органов блока исполнительной власти не регулируется ею.

Внешнеполитический блок выглядел на этом фоне относительно стабильно с институциональной точки зрения. В целом процесс принятия внешнеполитических решений отличался несколькими главными особенностями. Инерционным характером в обычном режиме, импровизационным - в чрезвычайном, постоянными поисками некоего координирующего органа, четырехкратно при трех министрах иностранных дел и двух Президентах приводившими к подтверждению полномочий в этом качестве МИД РФ. Наконец, данная структура в такой ситуации характеризовалась естественно высокой ролью личности, точнее - повышенной зависимостью если не направления, то стиля внешней политики от персональных особенностей тех, кто занимал в эти годы ключевые - с точки зрения внешней политики - государственные посты. В данные годы таковыми были - в соответствии не с формальной концепцией, а с реальным влиянием на стиль внешней политики - Президент (два человека), премьер-министр (семь человек, но при этом пять с половиной лет из десяти главой правительства был один человек - В. Черномырдин), министр иностранных дел (три человека) и, в несравненно меньшей степени, секретарь Совета безопасности (десять человек), а также тот в окружении Президента (независимо от названия должности), кому поручались обязанности его личного внешнеполитического помощника и/или главы соответствующего подразделения администрации Президента. Каждый новый министр иностранных дел как бы получал (или подтверждал) своеобразный «ярлык» на координирующую роль МИД. Надо признать, что при явной предопределенности получения такого «ярлыка» на тех или иных условиях (прежде всего в зависимости от личных качеств и распределения полномочий в тандеме «Президент - министр иностранных дел») зависело, была ли эта координирующая роль на деле конструктивной либо деструктивной. Не исключено, что относительная стабильность внешнеполитического блока в немалой степени объясняется именно длительностью пребывания на своих постах Президентов и министров иностранных дел России.

На рубеже 1980-1990-х гг.

появляются новые акторы, так или иначе вмешивающиеся в процесс принятия внешнеполитических решений. В их числе выборное представительство, региональные власти, партии в качестве структур, находящихся на стыке государства и общества, смешанные структуры, элементы гражданского общества (элиты и общественное мнение) и, наконец, такие особые сообщества, имеющие связи и интересы за границами РФ, как организованные конфессии.

Политическая элита реагирует на новую ситуацию с некоторым замешательством. По данным опроса представителей органов исполнительной и законодательной власти, бизнес-структур, государственных предприятий, науки и СМИ, проведенного РОМИР в сентябре 2000 г., 92% полагают, что на текущую внешнюю политику влияет МИД, 86% - Президент, 56% - представители бизнес­элиты, 42% - министерство обороны, 35% - региональные лидеры, 35% - Государственная Дума. Мало кто отказывает МИД во влиянии на внешнюю политику вообще, однако немало и таких, кто готов признать воздействие на нее акторов, для которых оно - не норма, и таких, кто совершенно отказывает в этом влиянии тем институтам, для которых оно как раз нормально. Мнения, казалось бы, наиболее компетентных в этой области людей весьма расходятся во всем касающемся роли любых институтов и групп, кроме МИД и Президента, что может указывать на существенное различие личного опыта опрошенных и на отсутствие стереотипных представлений о данной области, наличие которых свидетельствовало бы о следующем: новая система выработки внешнеполитических решений уже сложилась именно как система - пусть только процедурная и демонстративная.

<< | >>
Источник: Торкунов А.В. (ред.). Современные международные отношения и Мировая политика. 2004

Еще по теме Новый алгоритм:

  1. Алгоритм принятия решений
  2. Основные методы и алгоритмы сценарного прогнозирования
  3. Укрупненный алгоритм перехода к организации труда в группах, командах
  4. Алгоритм разработки антикризисной стратегии маркетинга
  5. Алгоритм разработки антикризисной стратегии маркетинга
  6. Матюшина Т.В.. Алгоритм разработки антикризисной стратегии маркетинга: шаг за шагом, 2011
  7. РАБОТА: НОВЫЙ МИР
  8. "Новый курс" Рузвельта
  9. 7.2 Новый Евразийский Порядок
  10. 7.2 Новый Евразийский Порядок
  11. Глава 4. Новый геополитический порядок Юга
  12. Глава 4 НОВЫЙ ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЙ ПОРЯДОК ЮГА
  13. Новый вызов
  14. Глобализация и новый нормативизм
  15. Новый американский вызов
  16. ГЛОБАЛИЗАЦИЯ И НОВЫЙ МИРОПОРЯДОК
  17. 4.1 «Новый геополитический порядок» Юга
  18. 4.1 «Новый геополитический порядок» Юга
  19. Стратегии выхода на новый товарный рынок