<<
>>

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе: место в европейской системе. ОБСЕ в условиях «институциональной конкуренции».

ОБСЕ — единственное в Европе региональное соглашение по смыслу главы VIII Устава ООН — имеет сегодня намного более значительные возможности, чем двадцать и даже десять лет назад. Она лучше структурирована, обладает широким мандатом и значительным оперативным потенциалом.
В ее активе — многолетний и уникальный опыт «полевой» деятельности долгосрочных миссий в самых сложных регионах ОБСЕ. Тем не менее она сегодня дальше от того, чтобы играть «центральную роль» «в содействии процессу перемен в нашем регионе и управлении этим процессом» или «ключевую роль» в поддержании мира и стабильности в регионе ОБСЕ . Потенциал и опыт организации востребуется сегодня все в меньшей степени. Складывается впечатление, что организация распыляет свои усилия на многих направлениях деятельности, каждое из которых важно само по себе, но не составляет ее единственный и уникальный профиль.
Есть, правда, несколько направлений, на которых ОБСЕ обладает признанной компетенцией и уникальными возможностями. К ним относятся: осуществление мер укрепления доверия и безопасности — взаимной транспарентности в военной области; содействие формированию демократических институтов, наблюдение за выборами; миссии в государствах-участниках, развернутые с целью предотвращения эскалации внутригосударственных конфликтов, содействия их урегулированию и решению задач постконфликтного восстановления. Но деятельность ОБСЕ именно на этих направлениях стала сегодня предметом серьезных разногласий.
Причина относительно низкой востребованности ОБСЕ — в фундаментальных процессах трансформации всей системы отношений в постбиполяр- ной Европе.
К этим процессам относятся прежде всего: расширение евроатлантического сообщества государств (ЕС и НАТО); становление институтов и инструментов ОВПБО ЕС, существенно расширившее набор компетенций Европейского союза в тех областях, которые в 1990-е годы считались прерогативой ОБСЕ; определенная автономизация постсоветского ареала, где при всей его внутренней неоднородности доминирует иная, чем на западе континента, модель организации политической и экономической жизни.
Внутри организации идет процесс формирования двух неравных по численности «фракций».
Одна из них включает страны, охваченные евроатлантической солидарностью, другая основывается на принадлежности к постсоветскому пространству. При этом вторая склонна к размыванию, переходу отдельных государств по мере укрепления их связей с евроатлантическими институтами в первую. Так, если в 1991 г. двенадцать из 34 участников СБСЕ были членами Европейских сообществ, шестнадцать стран были членами НАТО. Одновременно в обеих организациях или хотя бы в одной из них состояли семнадцать, то есть ровно половина участников СБСЕ.
После же состоявшегося в 2000-е годы расширения ЕС и НАТО участники евроатлантического сообщества составляют не просто больше половины общего числа участников ОБСЕ. «Удельный вес» этой группы государств в организации уже сейчас приближается к 80%. Данное обстоятельство проявляется во многих сферах деятельности ОБСЕ. Так, более 80% международного персонала организации (в «центральных» институтах и в составе миссий) составляют граждане стран ЕС, НАТО и кандидатов на вступление в ЕС. В 2012 г. взносы этих государств почти на 90% наполняют бюджет основных институтов ОБСЕ и более чем на 90% — бюджет полевых миссий организации. Таким образом, численное большинство, условная евроатлантическая «фракция», имеет возможности для предварительного согласования позиций внутри институтов, недоступных численно меньшему числу стран ОБСЕ.
Вместе с тем в ОБСЕ численность той или иной группы государств не трансформируется автоматически в принимаемые в организации решения. Принцип консенсуса позволяет любому государству или любой самой малочисленной группе государств блокировать не устраивающие их решения. По этой причине количественное доминирование «евроатлантической» группы стран в ОБСЕ заставляет не входящие в эту группу государства еще больше подчеркивать значение принципа консенсуса — единственного средства для ограждения их интересов.
Разделение на новые «Восток» и «Запад» нигде не проявляется так наглядно, как в ОБСЕ, споры в рамках которой сегодня напоминают дискуссии, имевшие место в рамках СБСЕ в 1980-е годы.
Эволюция и проблемы функционирования ОБСЕ в 2000—2012 гг.
К началу 2000-х годов ОБСЕ подошла с противоречивым багажом. С одной стороны, ОБСЕ и связанные с ней переговорные форматы уже не были основным источником европейской динамики, как в начале 1990-х. С другой стороны, ОБСЕ вышла из «кризиса идентичности», приобретя благодаря решениям Стамбульского (1999 г.) саммита адекватно очерченную роль в европейских делах. ОБСЕ подтверждала свой статус главенствующего регионального соглашения в духе главы VIII Устава ООН. Одновременно легитимизировался отчасти сложившийся, отчасти желаемый статус «организаций-подрядчиков» — ЕС, Совета Европы, НАТО и СНГ — в отношениях с ОБСЕ. Казалось, что ОБСЕ благодаря подписанию адаптированного к новым реалиям Договора по обычным вооружениям и вооруженным силам в Европе (ДОВСЕ) работой по совершенствованию венского документа вернет себе серьезную роль в деле контроля над военной активностью на континенте. Полевые миссии ОБСЕ за время своей работы приобрели статус действительно авторитетных институтов. Вместе с тем в ОБСЕ разрыв между двумя подходами к функциям и структуре организации не только не был преодолен, но и продолжаетусиливаться. Большинство западных стран, имея в своем арсенале достаточно жестко структурированные механизмы обеспечения безопасности и экономико-социального сотрудничества (НАТО, ЕС, ОЭСР), вполне могут довольствоваться фактически «сетевым» характером ОБСЕ. Российской стороне и некоторым ее союзникам по СНГ такой подход представляется неверным — они настаивают на преобразовании ОБСЕ в полноценную межправительственную организацию, с жесткой иерархической структурой, однозначным приматом национального суверенитета. Постоянным предметом споров стала деятельность ОБСЕ по третьей (гуманитарной) «корзине», в частности работа Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). На саммите СНГ 3 июля 2004 г. в Москве было принято заявление стран СНГ, указывающее на «практику двойных стандартов» в ОБСЕ и «нежелание учитывать реалии и особенности отдельных государств». Россия призвала реорганизовать ОБСЕ и «вернуть ее к изначальным принципам».
Россия на три месяца блокировала принятие бюджета ОБСЕ на 2005 г., заявив о нежелании финансировать проекты, противоречащие российским интересам. Правда, в итоге доля взносов нашей страны сохранилась на уровне 9%. Несмотря на разногласия, на заседании СМИД в Любляне в 2005 г. была принята предложенная Россией «Дорожная карта реформирования ОБСЕ». Россия настаивает на реформе ОБСЕ, которая решала бы двуединую задачу. Во-первых, следует преодолеть возникшие в деятельности ОБСЕ географический (акцент на работу «к востоку от Вены», т.е. на постсоветском пространстве) и функциональный (упор на гуманитарную «корзину») дисбалансы. Во-вторых, по мнению российской стороны, необходимо завершить институциональное строительство ОБСЕ, поставить всю работу ОБСЕ на нормативный фундамент, обеспечить верховенство коллективных межправительственных органов, как принято в традиционных межгосударственных организациях. Первоочередными шагами должны стать: принятие Устава ОБСЕ; распространение Правил процедуры Организации на деятельность ее исполнительных структур — институтов и полевых миссий; согласование единых правил международного наблюдения за выборами; корректировка положений
о персонале ОБСЕ в части назначения глав ее полевых миссий.
В 2000-е годы функционирование ОБСЕ уже не отличалось попытками скрывать разногласия дипломатическими методами. Так, в силу невозможности прийти к консенсусу заседания СМИД завершались без принятия итогового политического документа — министерской декларации.
2008 год стал переломным в деятельности ОБСЕ. Грузино-осетинский конфликт, куда была вынуждена вмешаться Россия, фактическое изменение международно-правового статуса Южной Осетии и Абхазии подталкивали к необходимости активизации работы ОБСЕ. Несомненно, свою роль сыграли российские предложения по модернизации европейской архитектуры безопасности и договору о европейской безопасности (ДЕБ), сначала сделанные в июне, а потом актуализированные октябре 2008 г. в Эвиане (т.е.
уже после грузино-осетинского конфликта).
27—28 июня 2009 г. на греческом острове Корфу прошло двухдневное неформальное заседание министров иностранных дел ОБСЕ. На нем было решено начать так называемый процесс Корфу для достижения единства в отношении будущей европейской безопасности на основе открытых, широких и продолжительных обсуждений.
Свою положительную роль сыграл факт председательства в ОБСЕ в 2010 г. Казахстана. С одной стороны, Казахстан по многим вопросам деятельности организации, в частности, по проблематике прав человека, солидаризируется с Россией. С другой — Казахстан был предельно заинтересован в проведении саммита в период своего председательства и шире — в имидже страны, умеющей модерировать международную структуру континентального масштаба.
1 декабря 2010 г. в Астане (Казахстан) после 11-летнего перерыва прошел саммит ОБСЕ. Собственно саммит никаких решений прорывного характера не принес. Итоговая декларация астанинского саммита еще раз сформулировала задачу построения «свободного, демократического, общего и неделимого евроатлантического и евразийского сообщества безопасности на пространстве от Ванкувера до Владивостока, основанного на согласованных принципах, совместных обязательствах и общих целях». Вместе с тем саммит означал выход ОБСЕ на нормальные рельсы функционирования с той эффективностью, которую позволяет результирующая политической воли стран-участников. Тестом, подтвердившим общий «дух Астаны», стала вильнюсское заседание СМИД (6—7 декабря 2011 г.) — первая встреча руководителей внешнеполитических ведомств государств-участников после саммита Организации в Астане. Наиболее значимым итогом СМИД стало принятие новой редакции Венского документа по мерам укрепления доверия и безопасности, который не обновлялся с 1999 г.
Структура и органы ОБСЕ. Как и ее предшественник СБСЕ, ОБСЕ действует на основе концепции общей и всеобъемлющей безопасности, объединяющей три «корзины» («измерения») — военно-политическую, экономикоэкологическую и гуманитарную.
В силу традиций, унаследованных от «хельсинкского процесса», решения в коллективных руководящих (директивных) органах принимаются на основе правила консенсуса. Вместе с тем практика показывает, что возможно принятие решений по формуле «консенсус минус вовлеченная сторона/стороны». Другими словами, если решение может затрагивать ту или иную страну/страны, которые могут быть не согласны с принимаемым решением, согласие этой страны не будет обязательным для установления консенсуса других участников.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) является межгосударственным региональным объединением, в состав которого входят 56 государств-участников' — все европейские страны, США, Канада, государства Центральной Азии и Закавказья. Еще 11 стран имеют статус «партнеров по сотрудничеству». Среди них Средиземноморские партнеры — Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Марокко и Тунис. Азиатские партнеры — Афганистан, Монголия, Республика Корея, Таиланд и Япония. ОБСЕ в результате институционального строительства в 1995 г. была провозглашена региональной организацией по смыслу главы VIII Устава ООН. Ориентированность на статус регионального соглашения легитимизирует ОБСЕ в качестве главной континентальной структуры по мирному урегулированию споров в зоне ее действия.
Институциональная незавершенность ОБСЕ, в частности отсутствие устава организации и всеобъемлющей процедуры, ведет к тому, что решения органов ОБСЕ носят политически, а не юридически обязывающий характер.
ОБСЕ в силу обширности своих полномочий, а отчасти и институциональной недостроенности имеет достаточно сложную и разветвленную структуру, в которой выделяются: руководящие (директивные) органы; исполнительные; регулярные конференции/совещания; полевые присутствия; органы, связанные с ОБСЕ. Зачастую в отдельную категорию выделяют Парламентскую ассамблею ОБСЕ. Распространен институт личных представителей по тем или иным функциональным сферам или ad-hock вопросам. Большинство органов и регулярных конференций ОБСЕ работают в Вене, другие располагаются в Варшаве, Гааге, Праге, Копенгагене, Женеве.
Директивыне органы. Высшим органом ОБСЕ являются саммиты, которые по традиции, заложенной в 1990-е годы, должны проводиться, как правило, один раз в два-три года. Вместе с тем между Стамбульским саммитом 1999 г. и саммитом в Астане (1—2 декабря 2010 г.) прошло одиннадцать лет. В период между саммитами высшим директивным органом являются заседания Совета министров иностранных дел (СМИД). В 2012 г. пройдет уже 19-е заседание СМИД. Саммиты и СМИД проводят обзор деятельности ОБСЕ, определяют политические приоритеты и принимают решения по ключевым аспектам деятельности ОБСЕ. Постоянно действующим руководящим органом ОБСЕ для политических консультаций и принятия решений является Постоянный совет (заменил ранее существовавшие Комитет старших должностных лиц и Постоянный комитет). Совет заседает еженедельно в Вене на уровне постоянных представителей государств-участников. При Постоянном совете функционируют пять вспомогательных органов — комитеты по безопасности, экономикоэкологическим, гуманитарным вопросам, управлению и финансам и по связям со страной пребывания.
Военно-политические вопросы, включая проблемы разоружения, контроля над вооружениями и мер доверия, обсуждаются в автономном органе ОБСЕ, наделенном правом принятия решений — Форуме по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ), который еженедельно заседает в Вене на уровне представителей государств-участников. В задачу форума также входит организация переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и мерам доверия, снижению опасности возникновения конфликтов; регулярных консультаций по вопросам безопасности; ежегодных совещаний по оценке выполнения мер доверия и безопасности; семинаров по военным доктринам.
Председательство в ОБСЕ осуществляется на ротационной основе в течение одного календарного года государством-участником, которое назначается решением саммита или СМИД. Его функции исполняет министр иностранных дел председательствующего государства. В 2012 г. в ОБСЕ председательствует Ирландия, Действующий председатель опирается на помощь «тройки», в состав которой входят предыдущий, нынешний и следующий председатели. (Так, в 2012 г. «тройку» образуют Литва, Ирландия, Украина). Действующий председатель может назначать личных представителей по отдельных вопросам деятельности Организации.
<< | >>
Источник: А. В. Торкунов. Современные международные отношения. 2012

Еще по теме Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе: место в европейской системе. ОБСЕ в условиях «институциональной конкуренции».:

  1. ОБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе)
  2. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
  3. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
  4. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
  5. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
  6. Какие организации в Европе занимаются вопросами европейской безопасности?
  7. Какие организации в Европе занимаются вопросами европейской безопасности?
  8. 17. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Структура и функции. Хельсинкский Заключительный акт. Права человека и суверенитет государства.
  9. Место и роль конкуренции в рыночной системе
  10. Сотрудничество в рамках европейских и азиатских организаций
  11. Строительство «Большой Европы» и проблемы европейской безопасности в новой геополитической ситуации
  12. Роль и место России в системе международного гуманитарного сотрудничества
  13. Место и роль государств Центральной и Восточной Европы в системе геополитических координат
  14. 4.3. Роль и место Парламента в системе механизмов обеспечения безопасности
  15. Эссе. Центральная Азия и ОБСЕ: новые возможности для сотрудничества, 2011
  16. Россия—НАТО: перспективы формирования европейской системы безопасности
  17. Центральная Азия и ОБСЕ: новые возможности для сотрудничества
  18. Культура организации: сущность, функции, элементы, типология, место в системе управления
  19. Организация системы безопасности