<<
>>

Подходы к выработке новой политики национальной безопасности в России

Стремление именно к интегральному подходу просматривается уже в первых законодательных актах независимой России. В Законе Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г.

значилось: «Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз... К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность» (здесь и далее в цитатах курсив мой. - А.К.). В течение 1990-х гг. в России был принят ряд документов, непосредственно относившихся к сфере национальной безопасности. 23 апреля 1993 г. появился документ «Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации», где, в частности, указывалось, что «целью внешней политики Российской Федерации является создание максимально благоприятных 'внешних' условий для обеспечения надежной безопасности и развития страны, успешного осуществления демократических преобразований и экономических реформ, реализации и защиты интересов личности, общества и государства». В ноябре 1993 г. приняты «Основные положения военной доктрины Российской Федерации». Этот документ содержал два принципиальных новшества: 1) Россия с оговорками отказалась от принципа неприменения первой ядерного оружия (англ. no first use), которого, на политико-декларативном уровне, СССР придерживался многие годы; 2) Он обосновывал возможность в исключительных случаях использовать вооруженные силы во внутренних конфликтах на территории страны. Появление этого пункта в документе объяснялось довольно просто. Он принимался сразу после политического кризиса октября 1993 г., когда судьбу противостояния между Президентом Б. Ельциным и парламентом, руководимым Р.И. Хасбулатовым и А.В. Руцким, решило именно вмешательство армии на стороне Президента.

Однако эти и другие документы, при всей их важности, не могли создать сколько-нибудь целостное представление об оценках Россией угроз своей национальной безопасности и политике ее обеспечения. Документы не были связаны друг с другом, принимались в странной последовательности, а главное, не имели под собой необходимого общего фундамента - разработанной и одобренной на высшем политическом уровне концепции национальной безопасности страны. Пожалуй, прообразом такой концепции послужило «Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» от 13 июня 1996 г. Этот документ уникален и пока единствен за все время существования независимой России. Никогда более Президент не обращался к Федеральному Собранию со специальным посланием по проблемам национальной безопасности страны. Это Послание сыграло очень важную роль в формировании подходов к выработке концепций и стратегий, так или иначе связанных с рассматриваемой проблемой. Многие его положения не утратили актуальность и по сей день.

В Послании говорилось: «Национальные интересы России - основа формирования стратегических задач внутренней и внешней политики страны. По своему содержанию они являются интегрированным выражением жизненно важных интересов личности, общества и государства». В нем впервые системно сформулированы основные вызовы и угрозы безопасности, причем в качестве главного внутреннего вызова определена «незавершенность создания и нестабильность структур демократических институтов власти и управления». Вообще документ ясно дает понять, что самые серьезные вызовы и угрозы национальной безопасности исходят изнутри, а не извне страны. В частности, подчеркивалось, что одна из важнейших угроз национальной безопасности - «региональный сепаратизм и национализм». В Послании рассматривались угрозы национальной безопасности в политической, экономической, социальной, интеллектуальной, экологической, информационной и военной сферах. Говорилось в нем и о первейших источниках внешней военной опасности.

К ним отнесены «существующие и потенциальные очаги локальных войн и вооруженных конфликтов, прежде всего в непосредственной близости от российских границ; международный терроризм, развитие его взаимосвязей с политическими экстремистскими группировками в России и в бывших союзных республиках». Пожалуй, впервые на высшем политическом уровне в Послании четко определена последовательность разработки и принятия государственных актов, на которых должна базироваться политика национальной безопасности страны. «На основе политики национальной безопасности и во взаимосвязи с ней разрабатываются военная доктрина, концепция внешней политики, концепция военного строительства, стратегия экономической, информационной, экологической и других видов безопасности».

На этой последовательности стоит остановиться особо. В значительной мере она базируется на опыте и практике США, где подходы к выработке политики национальной безопасности отличаются наибольшей четкостью и логической обоснованностью (речь идет о методологии и отлаженности государственного механизма, а не о сути решений). Почти каждый год в США на высшем политическом уровне за подписью президента принимается документ «Стратегия национальной безопасности» (National Security Strategy), где дается краткое описание ситуации в мире, сформулированы жизненно важные интересы страны и наиболее вероятные источники вызовов и угроз им. Он также определяет потенциальные виды конфликтов, в которые могут быть вовлечены США и регионы этих вероятных событий. Данная концепция разрабатывается в аппарате Совета по национальной безопасности, хотя экспертные оценки по ходу ее подготовки предоставляют самые разные ведомства и организации.

Почему так важно, чтобы данный документ на высшем политическом уровне появлялся первым и регулярно обновлялся? Прежде всего, он ставит на прочный фундамент деятельность всех ведомств, имеющих отношение к реализации политики национальной безопасности, особенно военного и внешнеполитического. Разработка данной политики - безусловная прерогатива президента и его администрации, а ведомства должны лишь способствовать ее наиболее эффективной реализации. В этих условиях с военных, например, снимается задача определения вероятного противника, характера возможного будущего военного конфликта и т.д. Они концентрируются на профессиональных вопросах, лежащих в сфере их компетенции: каким образом в условиях конкретных бюджетных ограничений (а военный бюджет всегда лимитирован даже у богатых стран) и при вполне определенном характере возможных военных угроз (обозначенных политическим руководством) построить вооруженные силы, наиболее эффективно обеспечивающие интересы национальной безопасности страны в военной сфере. Вот почему документ «Национальная военная стратегия» (National Military Strategy), фиксирующий приоритеты военного строительства и подписываемый председателем Комитета начальников штабов, появляется только после президентской «Стратегии национальной безопасности» и готовится на ее основе. Далее следуют конкретные планы военного строительства, программы разработки и закупки вооружений, но все они - логическое продолжение главного политического документа, подписанного президентом.

Кроме того, регулярность обновления «Концепции национальной безопасности» отражает тот очевидный факт (это особо актуально в наши дни), что мы живем в быстро меняющемся мире, где характер, масштаб и источники вызовов и угроз национальной безопасности не могут оставаться раз и навсегда заданной константой. Мониторинг и оценка таких изменений - тоже прерогатива высшего политического руководства. Именно оно должно определять характер изменений, соответственно которому необходимо переориентировать государственные ресурсы, чтобы наилучшим образом обеспечить интересы страны и безопасность ее граждан.

Первая «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» была принята 17 декабря 1997 г. Этот документ остался почти незамеченным, ибо за ним не последовала разработка никаких других, на основе которых можно было бы говорить о целостной политике национальной безопасности. Он был мало связан с "Посланием по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» от 1996 г. Не случайно всего две недели спустя после принятия Концепции Президент Ельцин отправил документ на доработку. Пожалуй, здесь стоит обратить внимание на то, как определена суть самого акта: «Концепция национальной безопасности Российской Федерации - политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей».

В этом определении важны три обстоятельства. 1. Приоритетность субъектов обеспечения безопасности: личность, общество, государство. 2. Среди угроз безопасности военная угроза занимает лишь четвертое место после угроз в политической, экономической и социальной сферах. 3. Упоминание об учете имеющихся ресурсов и возможностей. Поскольку выработка политики национальной безопасности и распределение ресурсов на ее реализацию всегда связаны с необходимостью решения многих задач, то неоправданная концентрация ресурсов на парировании какой-то одной гипотетической угрозы, в частности военной, способна нанести ущерб национальной безопасности гораздо больший, чем вероятная военная агрессия. Таким образом, определение, данное в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 1997 г., подтверждало мнение о том, что в центр такого документа должна быть поставлена личность, обеспечение ее интересов и безопасности, а последняя вполне может рассматриваться как понятие многомерное. Угрозы национальной безопасности способны исходить извне и изнутри страны, быть очень разными по своей природе и содержанию, а вовсе не сводиться только к угрозе внешнего военного вторжения.

Принятие целостного пакета документов в области национальной безопасности началось в России в 2000 г. Впервые они принимались именно в той логической последовательности, которая обсуждалась выше. В январе 2000 г. Президент В.В. Путин подписал новую редакцию «Концепции национальной безопасности», в апреле - «Военную доктрину», в июне - «Концепцию внешней политики», в сентябре - «Доктрину информационной безопасности». Принятие документов продолжилось в 2001-2002 гг. «Морская доктрина РФ на период до 2020 года» была одобрена в июле 2001 г., далее шли «Основы государственной политики РФ по военному строительству на период до 2010 года» (август 2001 г.), «Основы политики РФ в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» (март 2002 г.).

В новой редакции Концепция национальной безопасности определена как «система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства во всех сферах жизнедеятельности... Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации».

Все одобренные за эти два года документы дают достаточно поводов для критики. В каждом из них ясно просматривается «ведомственный акцент», есть прямые нестыковки и противоречия. Так, право России применить первой ядерное оружие закреплено и в Концепции национальной безопасности, и в военной доктрине, но сформулировано оно совершенно по-разному. Если Концепция исходит из права России на «применение всех имеющихся в ее распоряжении сил и средств, включая ядерное оружие, в случае отражения вооруженной агрессии, если все другие меры разрешения кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными», то в Военной доктрине говорится следующее: «Российская Федерация оставляет за собой право на применение ядерного оружия в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного оружия в критических для национальной безопасности Российской Федерации ситуациях».

Как видно, ни одно из этих определений не позволяет судить о том, когда «исчерпаны все меры разрешения кризисной ситуации», либо о том, какую ситуацию следует считать "критической для национальной безопасности" страны. Однако детальный анализ таких актов за 2000-2002 гг. вряд ли целесообразен, поскольку многие их положения уже не соответствуют современным политическим реалиям. Не случайно в ноябре 2002 г. Президент Путин заявил о необходимости внесения корректив в политику национальной безопасности, а министр обороны С. Б. Иванов уточнил, что речь идет о принятии новой редакции Концепции национальной безопасности.

Годы 2001 и 2002 оказались периодом тектонических сдвигов в международной ситуации, глубокой переоценки характера и источников угроз национальной и международной безопасности. Несмотря на то, что в Концепции национальной безопасности 2000 г. НАТО упоминается только дважды, а терроризм 17 раз, все же этот документ принимался в период, когда альянс, расширяющийся на Восток, считался у нас гораздо более серьезной угрозой безопасности. «Парадокс иррелевантности» этой Концепции состоит еще и в том, что по меньшей мере три процесса, отнесенные в ней к числу наиболее серьезных угроз национальной безопасности России, реализовались. Блок НАТО расширился на Восток, иностранные войска размещены вблизи границ России, причем там, где их появление вообще не мыслилось - в Средней Азии, наконец, интеграционные процессы в СНГ скорее слабеют, чем укрепляются. Сюда можно добавить выход США из Договора по ПРО 1972 г. и др. Все это формально дает основания утверждать, что результаты проведения политики национальной безопасности России за эти два года были неудовлетворительными. На деле же международное положение России укрепилось, а ее роль и значение в мировой политике, неожиданно для многих, существенно возросли. Так что необходимость корректировки Концепции очевидна. Однако прежде, чем ее производить, стоит оценить, насколько серьезны изменения в характере угроз национальной и международной безопасности.

Российский политолог А.И. Уткин еще в ноябре 2000 г. в работе «Геоструктура ХХІ века» отметил: «Пять мощных сил ведут мировое сообщество к новому состоянию. Первая - фиксация однополярности, вторая - глобализация мировой экономики. Третья - ослабление государств-наций. Четвертая - поиски цивилизационной идентичности. Пятая сила - восстание бедного большинства мирового сообщества. Речь идет о воздействии на мир пяти неистребимых факторов - мощи, богатства, хаоса, идентичности, справедливости. Результатом будет новая конфигурация миропорядка, новая геополитическая, экономическая, цивилизационная картина мира». С последним выводом этого прогноза трудно не согласиться, однако реальность, как всегда, оказалась богаче и сложнее любой схемы самого изощренного аналитика. Фраза о том, что после сентябрьских терактов 2001 г. в США мы живем в ином мире с совершенно другими угрозами, стала уже банальностью. Конечно, мир не меняется за один день. Тенденции в мировой политике и экономике, которые привели к сентябрьским событиям, формировались довольно долго, но в силу ряда причин либо не замечались, либо драматически недооценивались политическими лидерами ведущих стран мира. Трагедия 11 сентября произвела эффект «упавшего занавеса». Именно эта открывшаяся картина и заставила говорить о «новой парадигме безопасности».

<< | >>
Источник: Торкунов А.В. (ред.). Современные международные отношения и Мировая политика. 2004

Еще по теме Подходы к выработке новой политики национальной безопасности в России:

  1. Лекция 30. Национальная безопасность и военная политика России
  2. Глава шестая. Внешняя политика России в контексте национальной и международной безопасности
  3. Выработка новых подходов СССР во внешней политике после смены власти. Антикоммунистические выступления в ГДР
  4. Некоторые выводы о роли российско-азербайджанских отношений и политики Азербайджана для национальной безопасности России
  5. Глава 1. Сущность геополитического подхода к анализу условий обеспечения национальной безопасности
  6. 4.1. ВЫРАБОТКА НАУЧНОГО ПОДХОДА К ПРИНЯТИЮ РЕШЕНИЯ
  7. Проблемы национальной безопасности России
  8. 2.5. О системе обеспечения национальной безопасности, разработках в области управления национальной безопасностью и их реализации
  9. 17.3. Приоритеты национальной безопасности России
  10. Основные функции политики обеспечения национальной безопасности
  11. Этапы развития в России понятия "национальная безопасность"
  12. РАЗДЕЛ III. ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ
  13. Сущность и содержание национальной безопасности России
  14. РАЗДЕЛ V. ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
  15. 4.6. Интеллектуальное обеспечение политики национальной безопасности
  16. Глава 4. Негосударственная система обеспечения национальной безопасности России
  17. Особенности влияния внешней политики РФ на национальную безопасность
  18. КАТАЛОГ ОСНОВНЫХ ОФИЦИАЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ ПО ВОПРОСАМ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
  19. 4. Выработка научного подхода к принятию решения, определение его эффективности и условий реализации