Политическая система и внешняя политика Российской Федерации
Наиболее важная роль в области внешней политики принадлежит исполнительной ветви государственной власти. Именно эта ветвь способна обеспечить единство внешней политики государства.
Только исполнительная власть, в отличие от законодательной или судебной, может полноценно представлять государство на арене международных отношений. Плодотворное участие государства в международных отношениях предусматривает последовательность и непротиворечивость его политики, высокий профессионализм его представителей, наличие у них значительных информационных, организационных, интеллектуальных и иных ресурсов. Все это может обеспечить исполнительная власть.В президентских республиках, например в нынешней России, исполнительная власть замыкается на главе государства. В соответствии с пунктом 4 ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации представляет ее в международных отношениях. В его ведении находятся как дипломатические, так и иные каналы связи с иностранными государствами, разведывательные органы, научные центры и центры анализа информации, наконец, аппарат, необходимый для реализации принимаемых внешнеполитических решений.
Полномочия Президента в области международных отношений определены Конституцией и соответствуют стандарту, принятому в президентских республиках. Он осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (пункт «а» ст. 86), утверждает военную доктрину РФ (пункт «з» ст. 83) и, хотя это прямо не оговорено, доктрину внешней политики. Президент обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт «е» ст. 84), он вправе отклонить одобренный Федеральным собранием закон, в том числе и по внешнеполитическим соображениям (ч. 3 ст. 107).
Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (пункт «б» ст. 86 Конституции).
С учетом Закона о международных договорах РФ Президент может заключать и договоры, не нуждающиеся в ратификации парламентом. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания он назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах (пункт «м» ст. 83).Как Верховный главнокомандующий Президент осуществляет права, предусмотренные законами страны и международным правом на случай вооруженного конфликта, включая применение Вооруженных сил в порядке самообороны, объявление нейтралитета, заключение соглашений и перемирия.
В парламентских республиках ведущая роль в осуществлении внешней политики принадлежит правительствам. В России правительство традиционно, и в дореволюционное время, и в период существования СССР, и сегодня, было скорее экономической, хозяйственной структурой, чем политической. Однако это не исключает участия правительства в формировании и осуществлении внешнеполитического курса, прежде всего в вопросах его компетенции. Роль Федерального собрания Российской Федерации, как и большинства других парламентов, сводится к принятию законодательных актов, необходимых для осуществления внешней политики. Например, закона о ратификации международных договоров, а также бюджета, в котором целый ряд статей обеспечивает внешнеполитическую деятельность государства.
Не являясь официальным органом внешних сношений (по нормам международного права), парламент не может обращаться непосредственно к иностранным правительствам. Одновременно активные связи с парламентами других стран — обмен опытом, координация законотворческой деятельности, совместное участие в работе Межпарламентского союза — одно из важнейших направлений деятельности представительного органа власти. Российский парламент в лице двух его палат — Государственной Думы и Совета Федерации может оказывать определенное воздействие на внешнюю политику. В обеих палатах созданы профильные комитеты, занимающиеся проблемами международных отношений.
Делегации Государственной Думы и Совета Федерации нередко выезжают за рубеж для участия в различных мероприятиях межпарламентского сотрудничества. Руководители палат Федерального собрания РФ встречают и ведут переговоры не только с руководителями зарубежных парламентов, но и с представителями исполнительной власти иностранных государств, лидерами политических партий и движений. Естественно, темы таких контактов выходят далеко за узкие рамки межпарламентских связей и касаются широких проблем мировой политики и международных отношений.Значительная часть депутатского корпуса первых созывов Государственной Думы была оппозиционно настроена по отношению к президенту и правительству. При этом парламентская оппозиция часто использовала внешнеполитические проблемы в целях внутриполитической борьбы. Государственная Дума делала резкие и не всегда обдуманные заявления по вопросам отношений с зарубежными странами, затягивала процесс ратификации некоторых международных договоров. Сегодня конституционное большинство в Государственной Думе принадлежит «Единой России», которая полностью поддерживает президента и правительство. Таким образом, открытый конфликт между парламентом и исполнительной властью по поводу внешней политики стал невозможным. Одновременно ослаб парламентский контроль над внешнеполитической сферой деятельности государства.
Все возрастающее значение для внешней политики и международной деятельности государств имеет институт судебной власти. В прошлом суды стремились уйти как можно дальше от международных проблем, но сегодня ситуация изменилась. Во многом это связано с возрастанием роли международного права во внешней политике государств и проникновением этого права в те сферы общественной жизни, которые ранее регулировались исключительно внутренним правом каждого государства. Особенно это касается прав человека. Их соблюдение стало в последние десятилетия важнейшим принципом международного права. Государства объективно заинтересованы в том, чтобы споры по поводу прав их граждан на территории иных государств решались в обычном судебном порядке, а не поднимались на межгосударственный уровень, внося тем самым осложнения в международные отношения.
Судам приходится рассматривать множество дел, в той или иной степени затрагивающих интересы как иностранных граждан, так и иностранных государств в целом. Качество судебных решений по подобным делам не может не оказывать воздействия на межгосударственные отношения. Можно констатировать, что деятельность судебной власти в целом имеет немаловажное значение для поддержания в нормальном состоянии отношений между государствами и для выполнения этими государствами своих международных обязательств.В отличие от официальных органов государственной власти, роль государственного аппарата в формировании и осуществлении внешней политики бывает иногда менее заметной, но зато более существенной. Если рассматривать международные отношения в самом широком плане, то в них участвуют практически все министерства и ведомства. Поэтому большое значение имеет координация деятельности различных государственных структур в международной сфере. В советские времена такую функцию выполнял негосударственный орган — Политбюро ЦК КПСС. В его состав входили представители тех органов власти и государственного управления, которые имели прямое и непосредственное отношение к внешней политике. В современной России подобную роль выполняет Совет Безопасности Российской Федерации, созданный на основании ст. 83 Конституции РФ. Как правило, в состав данного органа входят премьер-министр, министр обороны, министр иностранных дел, руководители органов безопасности и внешней разведки, т.е. те должностные лица, деятельность которых связана с обеспечением жизненно важных интересов общества и государства, в том числе и в сфере международных отношений. Подобного типа органы существуют и в других государствах.
Важнейшим государственным ведомством в области международной политики в каждой стране является Министерство иностранных дел. В современной России на МИД РФ возложены следующие задачи: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации; практическая реализация внешнеполитического курса России; правовое обеспечение внешнеполитической деятельности РФ; координация международных связей субъектов Федерации и международной деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях проведения единой политической линии в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.
Роль Министерства иностранных дел Российской Федерации как органа государственного управления значительно возросла по сравнению с советскими временами. В те времена многие направляющие международной политики фактически находились в ведении партийного аппарата, а внешнеполитическое ведомство выполняло лишь дипломатические функции. Сегодня именно МИД является главным системообразующим центром всего внешнеполитического процесса Российской Федерации, и это требует дальнейшего совершенствования структуры и самой деятельности этого ведомства.
В условиях демократии внешняя политика не может не быть результатом сложного взаимодействия различных государственных структур при активном участии гражданского общества и его институтов.
Одно из основных направлений воздействия гражданского общества на внешнюю политику связано с деятельностью политических партий. Хотя партия — основной элемент современных политических систем, ее корни находятся в недрах гражданского общества. Политическая партия, выражая и представляя интересы определенных социальных слоев, формулирует свое отношение не только к вопросам внутренней, но и международной политики. Правящая партия при формировании внешней политики государства в значительной мере (нельзя сказать «в полной мере») исходит из своих программных установок и интересов тех общественных сил, которые она представляет. Однако и оппозиционные партии обладают некоторыми ресурсами для влияния на внешнюю политику, прежде всего, через парламентскую деятельность, поскольку за парламентами, как правило, закреплено право ратификации международных договоров и принятия бюджетов. А именно бюджеты, а также международные соглашения и договоры имеют непосредственное отношение к международной политике.
В современной России партийная система приобрела достаточно устойчивый характер. Имеющая статус правящей, партия «Единая Россия» завершила процесс своего организационного становления. Но ее внешнеполитические установки не имеют самостоятельного характера и полностью дублируют установки исполнительной власти.
Подходы оппозиционных партий к проблемам международной политики, как правило, только внешне отличаются от официальной государственной точки зрения. Так, Либерально-демократическая партия и ее лидер В. Жириновский шокировали в свое время мировое общественное мнение эпатажными заявлениями о возможности нанесения ядерного удара по соседним странам, о необходимости «последнего броска на юг», целью которого было объявлено достижение берегов Индийского океана. Националистические лозунги и сегодня широко представлены в лексиконе партии и ее лидера. Однако на практике ЛДПР всегда поддерживает действующую исполнительную власть по большинству вопросов внешней политики, оппозиционность этой партии существует только на словах.Левая оппозиция негативно оценивает внешнюю политику нынешнего президента, прежде всего курс на сближение и сотрудничество с ведущими странами Запада. Восприятие международных процессов со стороны левых, особенно КПРФ, до сих пор основано на стереотипах времен «холодной войны». Традиционные «классовые» лозунги у современных коммунистов вполне уживаются с националистическими. Не имея рычагов влияния на исполнительную власть, в 1990-х годах левые активно использовали парламентскую трибуну. Сегодня, в связи с резким ослаблением позиций левых в парламенте, возможности их воздействия на внутреннюю и внешнюю политику невелики.
Четвертая из представленных в Государственной Думе пятого созыва партий — партия «Справедливая Россия», выступающая как оппозиционная. Представители данной партии нередко критикуют правительство по тем или иным аспектам внутренней социально-экономической политики. Во внешней политике «Справедливая Россия» традиционно поддерживает курс, проводимый исполнительной властью. Лидер «Справедливой России» на протяжении многих лет возглавляет Совет Федерации и в этом качестве нередко представляет Россию на международной арене. Но говорить о какой-либо особой внешнеполитической концепции партии «Справедливая Россия» не приходится.
Непарламентские политические партии, даже если имеют собственные взгляды на международные отношения, ограничены в возможностях их публично артикулировать и влиять на российскую внешнюю политику.
Основными институтами гражданского общества являются всевозможные организованные группы интересов, в их числе ассоциации предпринимателей, профсоюзов. Начиная с 60-х годов XX в. многие исследователи внешнеполитического процесса государства обращают внимание на чрезвычайно важную роль некоторых заинтересованных групп в принятии внешнеполитических решений. В отличие от партий заинтересованные группы действуют не публично, прибегают к теневым формам лоббирования своих интересов, но результативность их деятельности может быть весьма велика. На внешнюю политику современной России наибольшее влияние способны оказывать группы, представляющие интересы военно-промышленного (ВПК) и топливно-энергетического комплексов (ТЭК). А интересы ВПК и ТЭК выходят далеко за пределы страны, поэтому они объективно стремятся оказывать воздействие на принятие внешнеполитических решений.
Военно-промышленный комплекс включает вооруженные силы, военную промышленность и военную науку, т.е. все, что обеспечивает безопасность и определяет такую важнейшую часть внешнеполитического потенциала, как военная мощь государства. Отдельные структуры ВПК имели возможность оказывать влияние на принятие внешнеполитических решений еще в советские времена, в условиях тоталитарной политической системы. Этому способствовал высокий уровень милитаризации СССР. После развала коммунистической системы и исчезновения Советского Союза с политической арены военно-промышленный комплекс оказался в сложном положении. Резкое снижение расходов на оборону, потеря налаженных военно-технических связей с бывшими союзниками по Варшавскому договору и некоторыми государствами «третьего мира» поставили многие предприятия ВПК на грань полного прекращения выпуска продукции. Чтобы не допустить полной остановки этих предприятий, необходимо было расширить экспорт военно-технической продукции. Торговля оружием тесным образом переплелась с политикой, поэтому заинтересованность ВПК в международных вопросах усилилась. Требовалось отстаивать существующие рынки сбыта оружия и боевой техники, завоевывать новые.
Интересы ВПК в значительной степени совпали с интересами государства и общества. Во-первых, на предприятиях ВПК работают миллионы людей, такие предприятия часто являются градообразующими, а возможности конверсии, т.е. перехода на выпуск мирной продукции, ограничены. Остановка предприятий ВПК могла бы ухудшить и так непростую социальную ситуацию внутри страны. Во-вторых, оборонные заказы со стороны российских вооруженных сил были небольшими по объемам и оборонная промышленность нуждалась в зарубежных заказах для сохранения рентабельности. Поэтому вопросы военно-технического сотрудничества занимали важное место во внешней политике России, а в отношениях с отдельными странами выступали на первое место. ВПК всегда обладал определенными возможностями для лоббирования своих интересов.
Топливно-энергетический комплекс в последние десятилетия свои позиции еще более усилил. Основные доходы предприятия ТЭК получают от экспорта продукции на мировой рынок, что обусловливает повышенный интерес представителей комплекса к международным делам. В состав современного российского топливно-энергетического комплекса входят в значительной степени контролируемый государством РАО «Газпром» и многочисленные частные нефтяные компании. У всех сегментов российского ТЭК есть существенные интересы за пределами России. Газпром интересуют долгосрочные контракты на поставку газа в зарубежные страны, вопросы оплаты этих поставок, маршруты транспортировки российского газа. Нефтяные компании также заинтересованы в маршрутах и способах транспортировки нефти. Кроме того, нефтяные компании обращают внимание на многие факторы, определяющие мировые цены на нефть. В последние годы у российских компаний появились и новые интересы, связанные с их участием в проектах добычи нефти за пределами нашей страны. В связи с возрождением в мире интереса к атомной энергетике РОСАТОМ стремится получить контракты на строительство атомных электростанций в зарубежных странах. Для реализации подобных интересов за границей ТЭК требуется государственная поддержка, поэтому лица и структуры, представляющие топливно-энергетический комплекс, пытаются влиять на внешнюю политику.
Интересы предприятий ТЭК, государства и общества могут совпадать, так как формирование федеративного бюджета по-прежнему в первую очередь зависит от экспорта нефти и газа, но могут и расходиться. Так, в 1990-е годы нефтяная компания «Лукойл» заключила контракт с азербайджанским правительством о разведке и добыче нефти на шельфе Каспийского моря в то время, когда еще не было достигнуто соглашение между Россией, Азербайджаном и другими прикаспийскими странами о разделе шельфа. Сегодня такая ситуация вряд ли возможна.
Гражданское общество как целое имеет и такой важный инструмент воздействия на внешнюю политику, как общественное мнение. Под воздействием общественного мнения могут быть отменены или, наоборот, приняты те или иные внешнеполитические решения, скорректирован внешнеполитический курс государства в целом. Общественное мнение находит свое отражение в средствах массовой информации, они же активно его формируют. Учитывая это, можно признать справедливыми выводы, сделанные в свое время известным американским политологом Алмондом, который среди других внешнеполитических элит, активно влияющих на внешнюю политику, специально выделил «элиту средств массовой информации». Взаимодействие государства и гражданского общества в сфере внешней политики должно в оптимальном варианте способствовать максимальной реализации национальных государственных интересов. Отсутствие должного контроля со стороны гражданского общества над внешнеполитической деятельностью государства может привести к излишней бюрократизации внешней политики, снижению ее эффективности. Но и чрезмерная активность заинтересованных групп способна подменить национальные интересы групповыми, корпоративными интересами, что неприемлемо ни для государства, ни для общества. Далеко не всегда и общественное мнение справедливо в своих оценках внешней политики государства. Иногда эти оценки несут на себе заметный отпечаток некомпетентности и субъективности.
Еще по теме Политическая система и внешняя политика Российской Федерации:
- ТЕМА 5. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
- Политическая система России и основные группы влияния в российской внешней политике
- РЕСУРСЫ И ПРИОРИТЕТЫ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Концептуальная база внешней политики Российской Федерации
- ЛАТИНОАМЕРИКАНСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- ЛАТИНОАМЕРИКАНСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Глава 1. Движущие силы внешней политики Российской Федерации
- Из концепции внешней политики Российской Федерации от 7 июля 2000 года
- АМЕРИКАНСКИЕ ОЦЕНКИ МЕЖДУНАРОДНОГО СТАТУСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТА ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ США
- Внешняя политика Российской Федерации на современном этапе : структура и механизмы управления
- Из «Основных положений концепции внешней политики Российской Федерации» от 23 апреля 1993 года
- Глава 3 Внешняя политика Российской Федерации на рубеже второго и третьего тысячелетий
- Лекция 7. Общая характеристика политической системы Российской Федерации
- Лекция 15. Эволюция партийно-политической системы Российской Федерации
- Глава 5. Внешние и внутренние факторы, влияющие на состояние национальной безопасности Российской Федерации
- Политика Российской Федерации