Проблема эффективности в управлении европейским интеграционным пространством
Анализ истории и современного состояния управляющих механизмов и учреждений ЕС показывает, что их становление проходило зигзагообразно и рывками, с многочисленными отклонениями и отступлениями от исходно придуманных схем.
Уникальность современной политической системы ЕС проявляется в вариативности процедур разработки курсов и принятия решения в различных сферах деятельности1. Речь идет о дифференциации и асимметрии.
Под дифференциацией понимается формирование в рамках Союза субрегиональных механизмов более тесного сотрудничества, не включающего все государства-члены, например Шенгенские соглашения, зона евро, общая внешняя и оборонная политика.
Под асимметрией понимается принятие разных по природе решений по разным процедурам: коммунитарный метод (простое и квалифицированное большинство), межправительственный метод (единогласие), жесткое наднациональное регулирование (автономия отдельных институтов при принятии решений, прежде всего — Европейский центральный банк и агентства).
На первый взгляд структура управления ЕС восходит к классическому республиканскому канону правления, при котором исполнительная, законодательная и судебная ветви взаимно уравновешивают и контролируют друг друга, а их полномочия разведены. В ЕС функционируют соответственно Комиссия (псевдоправительство), парламент, Совет (как аналог второй палаты национальных парламентов в федеративных государствах) и Суд.
Между тем внешнее сходство обманчиво, поскольку на деле Совет обладает законотворческими полномочиями совместно с парламентом, оставаясь при этом одним из основных исполнительных органов. Подобное дублирование функций было следствием усилий участников европейской интеграции, направленных на поддержание межинституционального равновесия. Достигается согласие между государствами-членами, без которого работа наднациональных органов невозможна. Стремление соблюсти «оптимальное» соотношение интересов отдельных стран (и институтов) во благо интеграции означает низкую степень участия парламента в процедурах принятия решения, отсутствие прозрачности в практической работе институтов (демографический дефицит).
Эта важно
На каждом этапе вплоть до начала 2010-х годов ключевым корректирующим принципом, своего рода регулятором институциональной практики ЕС выступала ее эффективность, т.е. соответствие местным условиям Евросоюза и целям его развития, адекватность руководящих органов ЕС ожиданиям стран-участниц и готовность государств-членов отказываться от той или иной степени национального контроля. Органы и члены ЕС шли за реальностью, а не за теоретическими разработками. Это важнейшее обобщение опыта ЕС с точки зрения оценки перспектив появления общей теории интеграции.
Тема эффективности управления так или иначе связана с темой федерализма, поскольку затрагивает вопросы оптимального разграничения компетенций общих (наднациональных) органов управления и полномочий правительств отдельных государств. Нос позиций выявления региональной специфики ЕС важнее другое: в Евросоюзе существовала своего рода «инвариантная» система управления. Несмотря на то что федерализм в ЕС в идеологической сфере то усиливайся, то ослабевал, установка на надгосударственный (федеративный) подход всегда оставалась ориентиром управления.
Это важно
Еще в самом начале интеграционного процесса система руководящих органов ЕОУС (1951 г.) представляла собой в миниатюре прообразы того, что
впоследствии развилось в управляющий механизм нынешнего ЕС, который воплощает комплекс по преимуществу наднациональных институтов. Однако достаточных оснований считать наднациональность в той мере в какой она устоялась в ЕС, универсальным (общемировым) признаком нет. Нигде в мире, кроме Евросоюза, не фиксируется ни примат наднационалного принципа, ни — что важнее — выраженное стремление к нему.
Специфика Западной Европы начала 1950-х годов состояла в том что «зерна» представления о желательности надгосударственного контроля попали на взрыхленную идейную почву. В тех западноевропейских странах, которые в наибольшей степени пострадали от Первой и Второй мировых войн, недовольство масс было обращено даже не против характера правящих режимов, а против бессилия института государства в принципе.
Мысль о бессилии власти, которая не смогла спасти граждан, легко переросла в такой атмосфере в предположена о ненужности власти вообще.Наиболее радикальная критика государства вылилась в интерпретации французских интеллектуалов в концепцию «Европейской Федерации». В глазах ее авторов акцент на наднациональности был абсолютно необходим2. К тому же предложение участвовать в интеграционном эксперименте было адресовано ослабленной и оккупированной Германии, а также группе малых и слабых европейских стран. Это облегчало задачу ее навязывания («оформления»). Сугубо ситуативная черта 1945— 1950-х годов, позволившая Франции, не встречая явного сопротивления, убедить партнеров в полезности наднациональности, была со временем возведена в ранг исторической закономерности.
Наднациональность была нужна европейцам ровно в той мере, в которой ее применение отвечало текущим задачам сообщества. Тот факт, что с 1951 г. наднациональность не была взята на вооружение в других интеграционных группировках, и то, с каким трудом она утверждалась в самом ЕС, говорит о том, что это скорее западноевропейская специфика, нежели «историческая неизбежность» интеграционных траекторий вообще.
Если наднациональный характер ЕОУС был обусловлен особенностями послевоенной ситуации в Западной Европе и незначительной ценой вопроса, определявшейся «секторальным» характером интеграции объединения, то цель общеэкономической интеграции, намеченная в Римском договоре 1957 г., создавала опасность для социально-экономических режимов, сложившихся в странах «шестерки» после Второй мировой войны (страх безработицы, массовых разорений, крупных взносов в бюджет ЕЭС), и ослабляла контроль правительств отдельных стран над развитием национальных экономик, а следовательно, и над социальной ситуацией. После провала к середине 1950-х годов «плана Илевена» о Европейском оборонительном сообществе стало очевидным, что при осуществлении общеэкономической интеграции отстаивание федералистского сценария будет затруднено. Успех ЕОУС породил уверенность в способности «дозированной» наднациональности служить делу интеграционного сотрудничества. Но страхи перед ней следовало умерить за счет сохранения принципа межправительственного регулирования. Это выразилось в придании Римскими договорами (1957 г.) большей значимости Европейскому парламенту, признании всех языков стран-членов официальными и введении системы определения большинства по соотношению голосов, взвешенных в зависимости от численности населения стран-членов.
Отступление от наднациональности в ЕЭС в 1960-1970-х годах не распространилось на ЕОУС и Евратом. Успешная работа обоих деполитизированных сообществ оправдывала наднациональность, демонстрируя эффективность данного типа управления в принципе. В выступлении 9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робмер Шуман пророчествовал: «Европа не будет создана сразу или по единому плану. Она будет строиться на основе конкретных достижений, благодаря которым возникнет сначала фактическая солидарность, которую европейские народы будут последовательно распространять на все новые отрасли».
Лидеры ЕС избрали путь адаптации граждан к идее надгосударственного управления — через проверку наднациональности эффективностью.
Вместе с тем было бы неправильно отвергать наднациональность как полезный инструмент классификации интеграционных проектов. Готовность к делегированию полномочий — важный знак зрелости регионального сообщества. Наднациональность, будучи институциональным закреплением этой готовности в ЕС, следует рассматривать в качестве беспрецедентного достижения европейской интеграции.
Практически сразу после фактического начала интеграции у наднациональности появились серьезные противники, в том числе среди лидеров западноевропейских государств, которые пытались уравновесить ее межправительственным подходом. Другое дело, что со временем практика наднационального принятия решения доказала свою эффективность в отдельных областях и отказываться от нее было нецелесообразным. Вместе с тем в тех областях, где интересы государств-членов традиционно приоритетны — и были таковыми на всех этапах эволюции ЕС, включая наиболее ранние шаги, — процесс утверждения наднационализма испытывает трудности.
«Расширение Европы на восток» после 1991 г. не помешало превращению ЕС в вертикально и горизонтально интегрированный комплекс сотрудничества в рамках Западной и Центральной Европы. Начался решительный переход к полномасштабной общерегиональной интеграции, знаком которого стало усиление акцента на институте «европейского гражданства» (впервые вписанного в текст Маастрихтскою договора) и расширении его участия в определении путей интеграции Старые, созданные в 1960-х годах механизмы амортизации общественного недовольства в связи с эрозией модели государства благосостояния стали недостаточными.
Но необходимость учета мнения «европейских граждан» заметно осложнила политические условия принятия решений относительно развития интеграции. Резко возросла роль массовых деструктивных голосований — на референдумах в Дании в 1992 г. по вопросу ратификации Маастрихтского договора, во Франции и Нидерландах в 2005 г по вопросу ратификации конституации ЕС и в Ирландии в 2007 г. по вопросу о ратификации Лиссабонского договора. Если во Франции и Нидерландах «нет» углублению интеграции имело черты протестного электорального поведения и объяснялось скорее внутриполитическими причинами, а в Дании было связано преимущественно с возможными потерями от более интенсивного сотрудничества, то результаты референдума в Ирландии представляют собой пример другого рода: наряду с Грецией и Португалией Ирландия была самым крупным рецепиентом материальной помощи со стороны ЕЭС.
Отдельно стоит сказать об истории референдумов в Норвегии, решение о вступлении которой в ЕЭС было принято еще в 1971 г., но всякий раз откладывалось из-за отрицательных результатов референдумов (в 1972 и 1994 гг.).
Это важно
Усиление «гражданской демократической составляющей» в парадигме управления ЕС в 1990-х и 2000-х годах вступило в противоречие с главным критерием управляемости в современном ЕС — принципом эффективности. На протяжении 50 лет он служил гарантией от форсирования интеграции, позволяя регулировать ее темпы и находить оптимальные формы. К началу 2010-х годов усложнение процесса принятия решений снизило эффективность интеграционной политики.
Динамика интеграции и быстрота перехода к новым ступеням не всецело определяются политиками или наднациональными институтами, Их противовесом выступает система ограничителей со стороны отдельных государств, население или элиты которых были не готовы взять очередной интеграционный рубеж. То, что порой кажется слабостью интеграции и «провалом эффективности ее институтов», на самом деле не раз обеспечивало ей в истории более плавное движение. Интеграционный процесс как таковой продолжает развиваться в ЕС по поступательной траектории.
Еще по теме Проблема эффективности в управлении европейским интеграционным пространством:
- ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
- Северные страны в европейских интеграционных объединениях
- Становление интеграционных процессов на европейском Севере
- На пороге интеграционного процесса: европейские проекты первой половины XX в.
- 8.1. Европейский Союз как уникальное интеграционное объединение
- РОССИЙСКО-ШВЕДСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ЕВРОПЕЙСКИХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
- Европейское экономическое пространство
- Методы управления интеграционным процессом
- Проблема эффективности
- 17 геополит-ие проблемы постсоветского пространства
- РОССИЯ, НАТО И ПРОБЛЕМЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
- ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
- Эффективность антикризисного управления
- Эффективность антикризисного управления
- Проблемы более эффективного использования потенциала менеджмента в России