Проблема эффективности в управлении европейским интеграционным пространством

Анализ истории и современного состояния управляющих механиз­мов и учреждений ЕС показывает, что их становление проходило зигза­гообразно и рывками, с многочисленными отклонениями и отступле­ниями от исходно придуманных схем.

Уникальность современной политической системы ЕС проявляет­ся в вариативности процедур разработки курсов и принятия решения в различных сферах деятельности1. Речь идет о дифференциации и асим­метрии.

Под дифференциацией понимается формирование в рамках Союза субрегиональных механизмов более тесного сотрудничества, не включа­ющего все государства-члены, например Шенгенские соглашения, зона евро, общая внешняя и оборонная политика.

Под асимметрией понимается принятие разных по природе решений по разным процедурам: коммунитарный метод (простое и квалифицирован­ное большинство), межправительственный метод (единогласие), жест­кое наднациональное регулирование (автономия отдельных институтов при принятии решений, прежде всего — Европейский центральный банк и агентства).

На первый взгляд структура управления ЕС восходит к классиче­скому республиканскому канону правления, при котором исполнительная, законодательная и судебная ветви взаимно уравновешивают и контролируют друг друга, а их полномочия разведены. В ЕС функци­онируют соответственно Комиссия (псевдоправительство), парламент, Совет (как аналог второй палаты национальных парламентов в федера­тивных государствах) и Суд.

Между тем внешнее сходство обманчиво, поскольку на деле Совет обладает законотворческими полномочиями совместно с парламен­том, оставаясь при этом одним из основных исполнительных органов. Подобное дублирование функций было следствием усилий участников европейской интеграции, направленных на поддержание межинсти­туционального равновесия. Достигается согласие между государства­ми-членами, без которого работа наднациональных органов невозможна. Стремление соблюсти «оптимальное» соотношение интересов отдельных стран (и институтов) во благо интеграции означает низкую степень участия парламента в процедурах принятия решения, отсутс­твие прозрачности в практической работе институтов (демографичес­кий дефицит).

Эта важно

На каждом этапе вплоть до начала 2010-х годов ключевым корректиру­ющим принципом, своего рода регулятором институциональной практи­ки ЕС выступала ее эффективность, т.е. соответствие местным условиям Евросоюза и целям его развития, адекватность руководящих органов ЕС ожиданиям стран-участниц и готовность государств-членов отказываться от той или иной степени национального контроля. Органы и члены ЕС шли за реальностью, а не за теоретическими разработками. Это важнейшее обобщение опыта ЕС с точки зрения оценки перспектив появления общей теории интеграции.

Тема эффективности управления так или иначе связана с темой федерализма, поскольку затрагивает вопросы оптимального разгра­ничения компетенций общих (наднациональных) органов управления и полномочий правительств отдельных государств. Нос позиций выяв­ления региональной специфики ЕС важнее другое: в Евросоюзе суще­ствовала своего рода «инвариантная» система управления. Несмотря на то что федерализм в ЕС в идеологической сфере то усиливайся, то ослабевал, установка на надгосударственный (федеративный) подход всегда оставалась ориентиром управления.

Это важно

Еще в самом начале интеграционного процесса система руководящих ор­ганов ЕОУС (1951 г.) представляла собой в миниатюре прообразы того, что

впоследствии развилось в управляющий механизм нынешнего ЕС, который воплощает комплекс по преимуществу наднациональных институтов. Однако достаточных оснований считать наднациональность в той мере в какой она устоялась в ЕС, универсальным (общемировым) признаком нет. Нигде в мире, кроме Евросоюза, не фиксируется ни примат наднационалного принципа, ни — что важнее — выраженное стремление к нему.

Специфика Западной Европы начала 1950-х годов состояла в том что «зерна» представления о желательности надгосударственного контроля попали на взрыхленную идейную почву. В тех западноевропейских странах, которые в наибольшей степени пострадали от Первой и Второй мировых войн, недовольство масс было обращено даже не против характера правящих режимов, а против бессилия института государства в принципе.

Наиболее радикальная критика государства вылилась в интер­претации французских интеллектуалов в концепцию «Европейской Федерации». В глазах ее авторов акцент на наднациональности был абсолютно необходим2. К тому же предложение участвовать в интегра­ционном эксперименте было адресовано ослабленной и оккупирован­ной Германии, а также группе малых и слабых европейских стран. Это облегчало задачу ее навязывания («оформления»). Сугубо ситуативная черта 1945— 1950-х годов, позволившая Франции, не встречая явного со­противления, убедить партнеров в полезности наднациональности, была со временем возведена в ранг исторической закономерности.

Наднациональность была нужна европейцам ровно в той мере, в которой ее применение отвечало текущим задачам сообщества. Тот факт, что с 1951 г. наднациональность не была взята на вооружение в других интеграционных группировках, и то, с каким трудом она ут­верждалась в самом ЕС, говорит о том, что это скорее западноевропей­ская специфика, нежели «историческая неизбежность» интеграцион­ных траекторий вообще.

Если наднациональный характер ЕОУС был обусловлен особенно­стями послевоенной ситуации в Западной Европе и незначительной це­ной вопроса, определявшейся «секторальным» характером интеграции объединения, то цель общеэкономической интеграции, намеченная в Римском договоре 1957 г., создавала опасность для социально-эко­номических режимов, сложившихся в странах «шестерки» после Вто­рой мировой войны (страх безработицы, массовых разорений, крупных взносов в бюджет ЕЭС), и ослабляла контроль правительств отдельных стран над развитием национальных экономик, а следовательно, и над социальной ситуацией. После провала к середине 1950-х годов «плана Илевена» о Европейском оборонительном сообществе стало очевид­ным, что при осуществлении общеэкономической интеграции отстаива­ние федералистского сценария будет затруднено. Успех ЕОУС породил уверенность в способности «дозированной» наднациональности слу­жить делу интеграционного сотрудничества. Но страхи перед ней сле­довало умерить за счет сохранения принципа межправительственного регулирования. Это выразилось в придании Римскими договорами (1957 г.) большей значимости Европейскому парламенту, признании всех языков стран-членов официальными и введении системы опре­деления большинства по соотношению голосов, взвешенных в зависи­мости от численности населения стран-членов.

Отступление от наднациональности в ЕЭС в 1960-1970-х годах не распространилось на ЕОУС и Евратом. Успешная работа обоих деполи­тизированных сообществ оправдывала наднациональность, демонст­рируя эффективность данного типа управления в принципе. В выступ­лении 9 мая 1950 г. министр иностранных дел Франции Робмер Шуман пророчествовал: «Европа не будет создана сразу или по единому плану. Она будет строиться на основе конкретных достижений, благодаря которым возникнет сначала фактическая солидарность, которую евро­пейские народы будут последовательно распространять на все новые отрасли».

Лидеры ЕС избрали путь адаптации граждан к идее надгосудар­ственного управления — через проверку наднациональности эффек­тивностью.

Вместе с тем было бы неправильно отвергать наднациональность как полезный инструмент классификации интеграционных проектов. Готовность к делегированию полномочий — важный знак зрелости регионального сообщества. Наднациональность, будучи институцио­нальным закреплением этой готовности в ЕС, следует рассматривать в качестве беспрецедентного достижения европейской интеграции.

Практически сразу после фактического начала интеграции у над­национальности появились серьезные противники, в том числе среди лидеров западноевропейских государств, которые пытались уравнове­сить ее межправительственным подходом. Другое дело, что со временем практика наднационального принятия решения доказала свою эффек­тивность в отдельных областях и отказываться от нее было нецелесооб­разным. Вместе с тем в тех областях, где интересы государств-членов традиционно приоритетны — и были таковыми на всех этапах эволю­ции ЕС, включая наиболее ранние шаги, — процесс утверждения наднационализма испытывает трудности.

«Расширение Европы на восток» после 1991 г. не помешало превращению ЕС в вертикально и горизонтально интегрированный комплекс сотрудничества в рамках Западной и Центральной Европы. Начался решительный переход к полномасштабной общерегиональной интеграции, знаком которого стало усиление акцента на институте «европейского гражданства» (впервые вписанного в текст Маастрихтскою договора) и расширении его участия в определении путей интеграции Старые, созданные в 1960-х годах механизмы амортизации общественного недовольства в связи с эрозией модели государства благосостояния стали недостаточными.

Но необходимость учета мнения «европейских граждан» заметно осложнила политические условия принятия решений относительно развития интеграции. Резко возросла роль массовых деструктивных голосований — на референдумах в Дании в 1992 г. по вопросу ратификации Маастрихтского договора, во Франции и Нидерландах в 2005 г по вопросу ратификации конституации ЕС и в Ирландии в 2007 г. по вопросу о ратификации Лиссабонского договора. Если во Франции и Нидерландах «нет» углублению интеграции имело черты протестного электорального поведения и объяснялось скорее внутриполитическими причинами, а в Дании было связано преимущественно с возможными потерями от более интенсивного сотрудничества, то результаты референдума в Ирландии представляют собой пример другого рода: наряду с Грецией и Португалией Ирландия была самым крупным рецепиентом материальной помощи со стороны ЕЭС.

Отдельно стоит сказать об истории референдумов в Норвегии, ре­шение о вступлении которой в ЕЭС было принято еще в 1971 г., но всякий раз откладывалось из-за отрицательных результатов референдумов (в 1972 и 1994 гг.).

Это важно

Усиление «гражданской демократической составляющей» в парадигме управления ЕС в 1990-х и 2000-х годах вступило в противоречие с главным критерием управляемости в современном ЕС — принципом эффективности. На протяжении 50 лет он служил гарантией от форсирования интеграции, позволяя регулировать ее темпы и находить оптимальные формы. К началу 2010-х годов усложнение процесса принятия решений снизило эффектив­ность интеграционной политики.

Динамика интеграции и быстрота перехода к новым ступеням не всецело определяются политиками или наднациональными институ­тами, Их противовесом выступает система ограничителей со стороны отдельных государств, население или элиты которых были не готовы взять очередной интеграционный рубеж. То, что порой кажется слабо­стью интеграции и «провалом эффективности ее институтов», на са­мом деле не раз обеспечивало ей в истории более плавное движение. Интеграционный процесс как таковой продолжает развиваться в ЕС по поступательной траектории.