<<
>>

Российский подход к проблемам европейской безопасности

После окончания холодной войны немало слов было сказано по поводу путей формирования новой архитектуры европейской безопасности. Однако к началу ХХІ в. ее контуры выглядят не более отчетливо, чем на заре постбиполярной эпохи.

Отличительная особенность становления постконфронтационной системы европейской безопасности заключалась в том, что динамика региональных реалий нередко опережала динамику их адекватной оценки действующими лицами европейской драмы. Дискуссии о европейской безопасности шли прежде всего в институциональной, а не в функциональной сфере. Иными словами, спорили в первую очередь о роли и взаимоотношениях европейских институтов (структур) безопасности, и во вторую - о ранжировании новых угроз и рисков и о методах реагирования на них.

В процессе этих дискуссий к концу 1990-х гг. выявились два основных подхода к европейской безопасности. Первый из них можно назвать кооперативным общеевропейским. Его сторонники, к которым принадлежит Россия, полагают, что все проблемы региональной безопасности в Европе надо решать на коллективной кооперативной основе в строгом соответствии с нормами международного права. Ведущей институциональной структурой в рамках этого подхода выступает ОБСЕ. Второй подход - ограниченно кооперативный НАТО-центристский. Его авторы и сторонники вели дело к превращению НАТО - структуры для Европы, по сути, субрегиональной - в центр принятия решений по ключевым вопросам безопасности общерегиональной.

Состояние дискуссии в рамках этих двух подходов к началу ХХІ столетия неутешительно. «По существу, мы до сих пор не имеем общеевропейской концепции безопасности, которая отвечала бы реальностям ХХІ века, - пишет И.С. Иванов. - Отсюда - многочисленные трудности и разночтения в понимании роли и задач различных европейских структур, таких как ОБСЕ, НАТО, Европейский союз и др.». Выход из создавшейся ситуации - в налаживании диалога по концепции безопасности.

Проблема в том, что вести его приходится параллельно с парированием реальных вызовов, которые не ждут, пока европейцы окончательно договорятся между собой. Еще одна проблема заключается в сохраняющейся инерции традиционных взглядов на безопасность в ее военно-политическом измерении. Вместе с тем в Европе, как и в мире в целом, растет значение не военных, а гражданских аспектов безопасности. Институционально Европа к таким вызовам пока не готова.

Российский подход к европейской безопасности традиционно базируется на зафиксированном в документах ОБСЕ концептуальном тезисе о ее неделимости на пространстве «от Ванкувера до Владивостока», в пределах которого все государства имеют право на равную безопасность. Поэтому все решения, согласно российскому подходу, надо принимать на равноправной коллективной основе - по принципу консенсуса. Именно в данной связи центральной структурой в постконфронтационной европейской архитектуре безопасности Россия считала и продолжает считать ОБСЕ. Просто потому, что других общерегиональных структур не существует. Однако нет и политической воли всех европейских государств отвечать на новые вызовы именно с помощью ОБСЕ. Отсюда - тенденция к маргинализации (т.е. к неэффективности деятельности) ОБСЕ, о которой много пишут в экспертных кругах. С этим связана и распространенная точка зрения об ошибочности российского курса на превращение ОБСЕ в ведущую структуру европейской безопасности.

При оценке подхода РФ к европейской безопасности следует отчетливо представлять себе все его компоненты в их взаимосвязи. На протяжении 1990-х гг. российская позиция в этом вопросе не оставалась неизменной. Наряду с концептуальным курсом на сохранение потенциала ОБСЕ как центрального звена формирующейся европейской системы безопасности, в 1990-е гг. наметились и другие составляющие российского подхода.

В рамках общего поворота российской внешней политики к прагматизму и реализму вопросом первостепенной важности стало выстраивание горизонтальных кооперативных связей с другими европейскими институтами безопасности.

Хронологически речь в первую очередь идет о НАТО как о старой структуре, унаследованной Европой со времен холодной войны. Во вторую очередь - о новой структуре, формирующейся вокруг Евросоюза и интегрирующегося в него ЗЕС (далее - ЗЕС/ЕС). Общая европейская политика в области безопасности и обороны ЗЕС/ЕС (ОЕПБО), при условии и по мере наполнения ее реальным содержанием, могла бы превратиться в весомый фактор в системе безопасности в Европе.

Новой составляющей российского подхода к европейской безопасности стала сфера реагирования на конфликты «нового поколения» в Европе и - более широко - на комплекс вопросов, связанных с активизацией таких, казалось бы, канувших в Лету явлений, как национализм, сепаратизм и ирредентизм в их европейском измерении. К этим проблемам вплотную примыкает и европейская ситуация с «чумой ХХІ в.» - терроризмом.

Важным компонентом российского подхода к европейской безопасности оставалось традиционное военно-политическое измерение. В 1990-е гг. и здесь появились принципиально новые повороты, предполагающие новизну подходов. В концептуальном плане на характер решений в этой сфере определяющее воздействие оказывает вопрос о роли военной силы в постконфронтационном мире.

Каковы же важнейшие практические подходы и инициативы России в сфере европейской безопасности?

На всем протяжении 1990-х гг. российская дипломатия приложила много усилий для сохранения потенциала ОБСЕ. В значительной мере по инициативе России и при ее деятельном участии на Стамбульском саммите ОБСЕ (ноябрь 1999 г.) удалось принять такие фундаментальные документы, как Хартия европейской безопасности (включая оперативный документ - Платформу европейской безопасности, основанной на сотрудничестве) и соглашения по адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). Важно, что России удалось включить в эти документы большинство своих принципиальных установок.

По достоинству оценить меру российского успеха в Стамбуле можно лишь при учете специфики момента проведения саммита - он состоялся вскоре после военной интервенции НАТО в Югославии, создавшей опасный прецедент применения силы в международных отношениях в обход Устава ООН.

Хартия европейской безопасности возвращает ситуацию в правовое поле: все государства подписали положения об их верности основополагающим нормам международного права, в частности - принципу неприменения силы или угрозы силой. Кроме того, в Хартии есть тезис о том, что ни одна из европейских структур безопасности не имеет монополии на решение общеевропейских вопросов безопасности. Политически это звучит как неприятие НАТО-центризма. Но способна ли ОБСЕ на практике конкурировать с НАТО- центризмом? Вопрос опять упирается в политическую волю, наличие или отсутствие которой зависит не только от России.

Перспективы ОБСЕ во многом будут определяться эффективностью реформы этой организации, начатой в конце 2001 г. Россия полагает, что суть реформирования - в сохранении и использовании нормотворческого потенциала ОБСЕ по широкому кругу вопросов европейской безопасности в духе основополагающих документов этой организации. Кроме того, как зафиксировано в КВП-2000, ОБСЕ необходимо избавить от тенденции «перепрофилировать ее деятельность на постсоветское пространство и Балканы». Известны ситуации, когда ОБСЕ пытались превратить в инстанцию по надзору за соблюдением демократии в новых независимых государствах посткоммунистического и постсоветского пространств. Однако вопрос об использовании ее потенциала для осуществления аналогичных функций в Западной Европе в повестке дня не стоял.

Успехом российской дипломатии является и учет большей части российских интересов и конкретных предложений в адаптированном ДОВСЕ. Новая ситуация вокруг Договора возникла в связи с началом в 2002 г. второй «волны» расширения НАТО. Грядущее вступление в альянс ряда государств, не подписавших ДОВСЕ, и прежде всего трех балтийских стран, по мнению России, меняет стратегическую ситуацию на северо-западных границах России. Речь не идет о новой адаптации Договора. Проблема - в его ратификации и вступлении в силу, чего по состоянию на конец 2003 г. по разным причинам не произошло. Стало быть, не вступили в силу и новые положения об открытом характере Договора, которые позволили бы государствам Балтии к нему присоединиться.

Российское понимание проблемы ратификации адаптированного Договора изложил министр иностранных дел РФ И.С. Иванов на заседании Совета Россия - НАТО 13 мая 2003 г.: «В первую очередь нас беспокоит торможение ввода в силу адаптированного ДОВСЕ и отсутствие ограничений на военные развертывания на территориях вступающих в НАТО государств, не являющихся участниками этого Договора. Если нам не удастся до мая 2004 года ввести в силу соглашение об адаптации ДОВСЕ, может возникнуть опасный разрыв между новыми геополитическими и военными реалиями, с одной стороны, и существующей системой мер контроля над вооружениями - с другой».

В целом по вопросу о мерах доверия - традиционному направлению работы ОБСЕ - позиция России состоит в придании им всеобъемлющего характера. Это означает распространение мер доверия на те области военной деятельности, которые пока не охвачены Венским документом ОБСЕ (например, деятельность военно-политических структур безопасности, военно-морская активность).

Отношения России и НАТО - важнейший компонент формирующейся системы европейской безопасности. Наличие обширного пространства, в котором интересы безопасности России и государств-членов альянса пересекаются, объективно обрекает нашу страну и НАТО на поиски modus vivendi в духе сотрудничества. Однако несовпадение интересов и стратегических культур, до конца не изжитые обеими сторонами стереотипы мышления эпохи холодной войны придавали особый драматизм процессу поисков приемлемой формулы взаимоотношений.

Наиболее болезненным в отношениях России и НАТО остается вопрос о расширении альянса. Речь идет, во-первых, об увеличении состава альянса за счет новых независимых государств Европы. Во-вторых, - о распространении сферы его деятельности за пределы территории государств-членов вне рамок ст. 5 Вашингтонского договора о взаимных гарантиях по коллективной обороне.

Последовательно негативное восприятие Россией расширения членского состава НАТО сохраняется. В преддверие первой «волны» расширения НАТО (в середине 1990-х гг.) негативная реакция России проявлялась в обещании дать адекватный ответ, суть которого на официальном уровне не раскрывали.

Вторая «волна» расширения НАТО - накануне и после Пражского саммита альянса в ноябре 2002 г. - была встречена в России эмоционально спокойнее. Смену акцентов обозначил Президент В.В. Путин вскоре после террористических актов в США. Выступая в октябре 2001 г. в Брюсселе на совместной с генеральным секретарем НАТО Дж. Робертсоном пресс-конференции, он отметил необходимость «выйти из этой логики, когда проблема расширения постоянно возобновляет у нас какую-то дискуссию деструктивного характера между Россией и НАТО». Россия продолжает убеждать НАТО в непродуктивности его расширения, так как фактически это ведет к созданию в Европе зон с разными уровнями безопасности. Эффективных рычагов противодействия вступлению независимых государств в НАТО у России нет и быть не может именно потому, что речь идет о свободе выбора суверенных государств. Но и сама РФ в качестве такого же суверенного государства обоснованно ставит вопрос о минимизации ущерба, который наносит ее интересам приближение военно­политического союза вплотную к российским границам.

Критерий российского подхода к расширению сферы деятельности и функций НАТО - их соответствие или несоответствие нормам международного права. Россия готова к взаимодействию с НАТО в проведении миротворческих операций, но при одном принципиальном условии - наличии мандата СБ ООН. Замораживание нашей страной связей с НАТО в разгар косовского кризиса в марте 1999 г. как раз и было вызвано тем, что решение альянса о применении военной силы было принято в обход Устава ООН. Тем более что, с российской точки зрения, в тот момент политические средства урегулирования ситуации не были исчерпаны. В этих условиях размораживание отношений с НАТО стало возможным для России только после того, как ситуацию вокруг Косово удалось вернуть в политическое русло, а государства-члены НАТО подписали Хартию европейской безопасности ОБСЕ. В определенной мере сам факт подписания данного документа странами НАТО можно расценивать как своего рода «политическое покаяние» после Косово. Тем не менее кризис доверия в отношениях между Россией и НАТО до конца исчерпан не был. Потребовались тяжелые «испытания терроризмом» лидера НАТО - США - для того, чтобы вернуть диалог между Россией и НАТО в конструктивное русло.

С начала 1990-х гг. в отношениях России и НАТО было опробовано несколько институциональных форматов. Хронологически первым стал многосторонний формат связей в рамках созданного в конце 1991 г. Совета североатлантического сотрудничества (ССАС), в 1997 г. преобразованного в Совет европейско­атлантического партнерства (СЕАП). С 1994 г. параллельно шел поиск оптимального двустороннего формата. Здесь начинали с формулы «16+1» в рамках программы «Партнерство ради мира», к которой Россия окончательно присоединилась в 1995 г. Тогда же была предпринята первая попытка выйти на более высокий уровень взаимодействия. Этому был посвящен документ под названием «Области широкого, углубленного диалога и сотрудничества между Россией и НАТО». Вторая попытка была предпринята в 1997 г. накануне первой «волны» расширения НАТО. 27 мая 1997 г. в Париже состоялось торжественное подписание Основополагающего Акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности РФ и НАТО (далее - ОА).

Для России при разработке всех форматов взаимоотношений с НАТО были важны порядок принятия решений и обязательства по конкретным совместным действиям на основе четко сформулированных принципов, полностью соответствующих международному праву. Эти установки нашли отражение в ОА. Однако политический, а не юридический характер этого документа сделал процесс совместного принятия решений заложником именно политической воли НАТО и России. Во время косовского кризиса не сам документ не выдержал испытания, как нередко утверждают эксперты. Испытания не вынесла как раз политическая воля к поиску совместных решений в ситуации, когда исходные посылки каждой из сторон изначально были плохо совместимы.

28 мая 2002 г. - почти ровно в пятилетнюю годовщину ОА - в Италии на саммите Россия - НАТО была подписана Декларация «Отношения Россия - НАТО: новое качество», учреждающая новый формат отношений между Россией и НАТО. Его назвали «двадцаткой»: 19 государств-членов НАТО плюс Россия. Принципиальное отличие «двадцатки» от прежней формулы «19+1» заключается в том, что во вновь созданном в Риме Совете Россия - НАТО (СРН) обсуждение и принятие решений предусмотрено на национальной основе. Иными словами, формально НАТО в этом Совете не должна выступать с заранее согласованной общей позицией блока, как это было в прежнем Совместном Постоянном Совете (СПС) Россия - НАТО, учрежденным ОА. Таким образом, у России появляется возможность оказывать воздействие на процесс разработки решений в четко обозначенных Декларацией областях.

Сферы сотрудничества России и НАТО, выделенные в Декларации 2002 г., по количеству существенно уступают гораздо более обширному их перечню в ОА.

Однако Декларация не отменяет ОА. Она лишь концентрирует усилия обеих сторон на тех областях, которые в ситуации «после 11 сентября» сочтены первоочередными. Борьба с терроризмом по праву стоит в новом перечне на первом месте. Следом идут кризисное регулирование, комплекс проблем контроля над вооружениями, ПРО ТВД, поиск и спасание на море, сотрудничество между военными и в сфере военных реформ, чрезвычайное гражданское планирование и реагирование и, наконец, изучение новых угроз и вызовов.

Из этого списка особо стоит остановиться на ПРО ТВД, поскольку речь идет о важной российской инициативе в сфере военно-политического измерения европейской безопасности. Инициатива была выдвинута Президентом В.В. Путиным в 2000 г. и тогда же в обобщенной форме передана на рассмотрение НАТО. Под аббревиатурой «ПРО ТВД» понимается нестратегическая (театра военных действий) система противоракетной обороны для Европы. Суть российских предложений - в поэтапном рассмотрении этого вопроса совместно с партнерами по европейской безопасности. Для этого в Совете Россия - НАТО создана Специальная рабочая группа.

В области кризисного регулирования, как показал опыт боснийского и косовского кризисов, позиции России и НАТО удавалось совмещать с большим трудом. Концептуально Россия не приемлет применение военной силы в обход Устава ООН. Кроме того, она категорически возражает против мероприятий в рамках популярной на Западе концепции «гуманитарной интервенции». Суть ее в том, что вмешательство во внутренние дела суверенного государства оправдывается ссылками на международные нормы по защите прав человека. Правовая коллизия здесь действительно есть: с одной стороны - принцип государственного суверенитета, с другой - совокупность норм по защите прав человека. Однако, по мнению России, решать эту коллизию надо политическими средствами, а не односторонним и не санкционированным СБ ООН методом «военного гуманизма».

В целом Россия отдает предпочтение политическим методам кризисного регулирования, хотя не отвергает возможность применения военной силы. В плане политического урегулирования боснийского и косовского кризисов Россия проявляла активность в Контактной группе по Югославии. На постконфликтной стадии Россия, участвуя в деятельности международных контингентов по стабилизации и в Боснии и Герцеговине, и в Косово, акцентирует внимание на проблеме эффективности постконфликтного урегулирования и его соответствия резолюциям СБ ООН. Обстановка в Косово после окончания военных действий неоднократно вызывала озабоченность России именно потому, что постконфликтное урегулирование не в полной мере соответствовало принятой СБ ООН резолюции № 1244.

За время, прошедшее после учреждения нового формата отношений России и НАТО, стороны приступили к осуществлению принятых на саммите в Италии решений. Для этого под эгидой нового Совета Россия - НАТО уже функционируют 13 рабочих групп. Осязаемым практическим результатом стало подписание 8 февраля 2003 г. российским министром обороны С. Б. Ивановым и генеральным секретарем НАТО Дж. Робертсоном «Рамочного документа между Российской Федерацией и НАТО по спасанию экипажей аварийных подводных лодок». В 2002-2003 гг. прошли совместные учения по реагированию на чрезвычайные гражданские ситуации. На 2004 г. запланированы совместные военные учения.

Европейское измерение глобального вызова терроризма для большинства государств Европы пока не обрело столь драматической формы, как в США или в России. Эта проблема и до, и после 11 сентября 2001 г. в ЕС рассматривается преимущественно в рамках его третьей опоры (внутренняя политика и юстиция). Попытки России в период обеих чеченских кампаний привлечь внимание европейцев к остроте террористического вызова успеха не имели. ЕС и Совет Европы (СЕ) предпочитали делать акцент на гуманитарной, а не на террористической составляющей чеченской проблематики. Тем не менее в октябре 2001 г. и в ноябре 2002 г. на саммитах Россия - ЕС были приняты специальные совместные документы по международному терроризму, наметившие области сотрудничества в отражении этой угрозы. Изучению роли военных в борьбе с терроризмом была посвящена конференция России и НАТО, состоявшаяся в декабре 2002 г. в Москве.

В конце 1990-х гг. новым фактором формирующейся системы безопасности в Европе стала разработка Общей европейской политики в области безопасности и обороны ЗЕС/ЕС. Еще в период раздельного существования ЗЕС и ЕС Россия выступала за институционализацию диалога с ЗЕС, что в то время не увенчалось успехом. Европейский союз в принципе согласился на элементы институционализации диалога с Россией по вопросам европейской безопасности. На саммите Россия - ЕС, состоявшемся в октябре 2000 г. в Париже, была подписана совместная Декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе. Этот краткий документ предусматривает консультации по вопросам безопасности и обороны, по контролю над вооружениями, диалог по стратегическим вопросам безопасности, затрагивающим интересы РФ и ЕС, сотрудничество в области оперативного управления кризисами. Перечень скромнее, чем в Декларации Россия - НАТО 2002 г. Тем не менее и для России, и для ЕС сам факт начала диалога по вопросам безопасности знаменателен. Параметры формирования европейской архитектуры безопасности становятся, таким образом, шире и разностороннее. Это, в свою очередь, дает дополнительный шанс для реализации главной цели России в сфере европейской безопасности - создание подлинно кооперативной системы, учитывающей многообразие интересов в сфере безопасности всех государств «от Ванкувера до Владивостока».

<< | >>
Источник: Торкунов А.В. (ред.). Современные международные отношения и Мировая политика. 2004

Еще по теме Российский подход к проблемам европейской безопасности:

  1. РОССИЯ, НАТО И ПРОБЛЕМЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  2. ПОДХОДЫ США К ПРОБЛЕМАМ БЕЗОПАСНОСТИ
  3. 2.1. Новый подход к проблемам обеспечения безопасности
  4. Калининград как проблема российско-европейского партнерства
  5. Строительство «Большой Европы» и проблемы европейской безопасности в новой геополитической ситуации
  6. Начало европейской интеграции; ЕОУС и «план Плевена». Проблема включения Германии в западные структуры безопасности
  7. Глава 5. Концепция национальной безопасности Российской Федерации: структура, содержание, проблемы
  8. 1.1.3 Подходы рассмотрения проблем фукционирования регионов. Толкование содержания подходов к региональным проблемам на примере мирового экономического опыта
  9. Новая архитектура европейской безопасности
  10. Новая архитектура европейской безопасности
  11. Проблема российского влияния в Закавказье, российское военное присутствие
  12. Миротворчество в архитектуре европейской и евразийской безопасности.
  13. Проблема безопасности и мира, как центральная глобальная проблема
  14. Договор о европейской безопасности: краткий анализ Проекта документа
  15. Бископ Свен. Основы обновленной Европейской стратегии безопасности, 2009
  16. Раздел I. Европейский вектор современной российской внешней политики
  17. Россия—НАТО: перспективы формирования европейской системы безопасности
  18. Два методологических подхода к обеспечению безопасности