<<
>>

Сила versus международное право: будущее традиционных альянсов и институтов

Почему расширение НАТО перестало быть проблемой национальной безопасности России? Безусловно, наша страна не изменила своей оценки расширения НАТО как крупной исторической ошибки и политического просчета Запада вообще и США, в частности.

Однако в условиях принципиально новых угроз и вызовов международной безопасности становится все яснее: блок переживает столь глубокий кризис и сталкивается с необходимостью такой коренной трансформации, что его расширение - скорее внутренняя проблема НАТО, чем какая-то угроза интересам России.

Блок НАТО создавался как система американских гарантий безопасности, в том числе ядерной, союзной США Европе. Можно счесть «иронией истории», что впервые за все время существования альянса статья V договора, предусматривающая совместное отражение агрессии против одного из участников, была использована, когда нападению подверглась не европейская страна, а континентальная территория США. Но еще более неожиданным и, возможно, трагичным для судьбы альянса, оказалось то, что Америка фактически отвергла помощь союзников. Причин тому несколько, но самая главная состоит в том, что для войны с террористами, как и для отражения ряда других нетрадиционных угроз, НАТО оказалась почти бесполезной.

Другой, не менее грустный для альянса факт: США демонстрируют все большую склонность к односторонним, а не коллективным действиям. Их руководство продолжает пребывать в убеждении, что Америка настолько богата, экономически развита и сильна в военном отношении (с этими оценками трудно спорить), что любые международные институты, обязательства (даже перед союзниками) только ограничивают свободу ее односторонних действий и снижают их эффективность. Это уже - глубокое заблуждение. Тем не менее США все больше склонны действовать на основе «гибких ad hoc» коалиций, провозглашая их цели и позволяя желающим к ним присоединяться. Состав этих коалиций может быть весьма причудливым и определяется лишь практической целесообразностью.

Пражский саммит НАТО 2002 г., на котором ко вступлению в альянс были приглашены еще семь европейских государств, не внес в ситуацию никаких радикальных изменений, однако позволил сделать несколько важных заключений. Первое состоит в том, что шесть вновь вступающих в альянс государств принимаются в НАТО по существенно заниженным «критериям качества» даже по сравнению с теми, которые предъявлялись к Польше, Венгрии и Чехии. Армии почти всех новичков неспособны по своему уровню оснащения и подготовке к совместным действиям с вооруженными силами США и их «старых» европейских союзников. Если принимать всерьез идущие в НАТО разговоры о скором приеме туда Хорватии, Македонии и Албании, можно вообще забыть о требованиях к качеству вооруженных сил участников альянса и их способности к совместному проведению операций*.

Основной элемент плана реорганизации альянса, принятого на саммите в Праге, предполагает создание внутри НАТО Корпуса быстрого реагирования численностью в 21 тыс. человек для поддержки действий американских вооруженных сил вне традиционной зоны ответственности блока. Для военного союза, включающего 26 государств с общей численностью вооруженных сил в 3,5 млн. человек, задача выглядит более чем скромной. Все эти изменения позволяют сделать вывод: США не планируют никаких серьезных совместных операций со всеми или большинством стран НАТО в обозримой перспективе; традиционной и главной задачи альянса - коллективной обороны Европы армиями всех стран- участниц - больше нет в американском военном планировании, поскольку она не соответствует нынешним политическим и военным реалиям. В текущем финансовом году американский военный бюджет вырос на 48 млрд дол. Эта сумма значительно выше военного бюджета любой отдельно взятой страны-участницы НАТО. Даже наиболее развитые в техническом отношении европейские члены альянса постепенно утрачивают способность к эффективным действиям совместно с вооруженными силами США. Такой растущий отрыв тоже способствует ставке на односторонние, а не на коллективные действия в сознании американского политического и военного руководства.

Собственно в афганской кампании для НАТО места практически не нашлось. Союзниками США были Пакистан, Россия и в какой-то степени Великобритания, но не потому, что она входит в НАТО, а потому, что у нее был оставшийся еще с колониального периода свой опыт рейдов на Афганистан, казавшийся американцам небесполезным. Сейчас ясно, что с НАТО произошло самое неприятное, что может случиться с военно-политическим союзом, - утрата противника и миссии. Если новая миссия не будет найдена в ближайшее время, то перспектива стать «уходящей натурой» явится для НАТО суровой неизбежностью. И здесь прием новых членов вряд ли поможет, а наоборот, скорее осложнит ситуацию, отвлекая силы и ресурсы от решения действительно необходимых задач.

Много говорят о разработке новой доктрины НАТО, о том, что альянс возьмет на себя такие функции, как предотвращение распространения оружия массового уничтожения (ОМУ), борьбу с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, нелегальной миграцией и т.п. Очевидно, что приспособление альянса к отражению новых вызовов и угроз международной безопасности в ряде случаев потребует значительных сил и средств, а в иных окажется просто невозможным - слишком отличается нынешняя ситуация от тех целей и задач, под которые создавалась эта организация.

Будущее НАТО зависит не от того, как много новых государств пригласят вступить в альянс и как скоро это произойдет, а от того, насколько реально партнерскими станут отношения НАТО и России. Иными словами, будет ли эффективно функционировать механизм "двадцатки" и будет ли Россия допущена к обсуждению и принятию решений по военно-политическим вопросам, от которых зависит стабильность и безопасность в евроатлантическом регионе. Выработка новой миссии для НАТО возможна только в условиях самого тесного партнерства и интеграции с Россией.

Еще одним важным фактором, определяющим будущее НАТО, безусловно, станет ее способность к разрешению конфликтов между странами «старой» Европы, прежде всего Францией и Германией, и США. Кризис, разразившийся в НАТО в феврале 2003 г. и вызванный расхождениями в подходах к решению проблемы Ирака, - яркое тому подтверждение. Однако как бы ни складывалась судьба альянса, ясно: де-факто это уже не союз коллективной обороны, а скорее организация коллективной безопасности; очевидно также и то, что время подобных громоздких военно-политических блоков времен холодной войны ушло безвозвратно. Новые угрозы требуют перехода к более гибким структурам, позволяющим оперативно отвечать на возникающие вызовы безопасности . Примером такого внеблокового подхода к решению проблем международной безопасности может служить Совместная Декларация, подписанная руководителями Франции, Германии и России в ходе европейского турне российского Президента в феврале 2003 г.

«Unilateralism» versus «Multilatelism» в противостоянии новым угрозам безопасности. Формируя ответы на современные вызовы и угрозы национальной и международной безопасности, политики и ученые неизбежно сталкиваются с необходимостью выбора между односторонними действиями, базирующимися на понимании своим государством этих угроз, и необходимостью действовать коллективно на основе норм международного права. Ответ на вопрос, какому подходу следует отдать предпочтение, только на первый взгляд очевиден. На деле он совсем не так прост.

С одной стороны, терроризм - явление глобальное, и ни одно государство, как бы сильно и богато оно ни было, не в состоянии противостоять террористической угрозе в одиночку. С другой - и США, и Россия уже заявили о своем праве на превентивный удар. В последнем варианте Стратегии национальной безопасности США (сентябрь 2002 г.), отчетливо просматривается попытка включить в документ оба подхода. В частности, в ней говорится: «Мы убеждены, что никакое государство не способно построить более безопасный и лучший мир в одиночку. Союзы и международные институты могут многократно усилить мощь государств, приверженных идеалам свободы». Вместе с тем этот же документ содержит и другие положения: «Юристы и специалисты по международному праву часто рассматривали в качестве легитимного основания для превентивных действий существование реальной угрозы - наиболее часто явную мобилизацию армии, флота и ВВС для подготовки к агрессии. Теперь мы должны адаптировать концепцию очевидной угрозы с учетом возможностей и целей нашего современного противника... Соединенные Штаты предусматривают возможность превентивных акций в ответ на серьезную угрозу национальной безопасности. Чем выше уровень угрозы, тем выше становится риск, связанный с бездействием, и более жесткой - необходимость упреждающих действий, обеспечивающих нашу защиту. Даже если сохраняется неопределенность относительно места и времени вражеской атаки. Для того чтобы предотвратить такие враждебные акции наших противников, США, если необходимо, готовы на превентивные действия».

Почти одновременно с США о праве на превентивные действия заговорили и в российском руководстве в связи с ситуацией вокруг Панкисского ущелья в Грузии. 11 сентября 2002 г. Президент РФ В.В. Путин сделал очень резкое заявление в адрес грузинского руководства, обвинив его в попустительстве международному терроризму и предоставлении террористам своей территории для действий против России. Он также отдал распоряжение российскому Генштабу разработать планы ударов по базам террористов в Грузии. В октябре 2002 г. вскоре после теракта в Москве Президент РФ сделал ряд важных и весьма жестких заявлений. Он сказал: «Международный терроризм наглеет и угрожает нам применением средств, сравнимых с оружием массового уничтожения. Если кто-то попытается использовать подобные средства против нашей страны, Россия ответит средствами, адекватными масштабу угрозы и нанесет удары по всем местам, где скрываются террористы, их главари, их финансовые спонсоры и идейные вдохновители». Кроме того, Путин встретился с силовыми министрами и распорядился подготовить новый вариант Концепции национальной безопасности РФ, отвечающий фундаментальным изменениям в сфере международной безопасности после января 2000 г.

Это - довольно тревожная тенденция хотя бы потому, что не существует общепринятого критерия, который позволял бы однозначно определить, является ли превентивный удар средством необходимой обороны или военно-политического шантажа. Вместе с тем нельзя не согласиться с теми экспертами, кто считает, что если бы превентивные авиаудары по лагерям "Аль-Каиды" в Афганистане были нанесены в момент, когда они были заполнены террористами, вероятно, удалось бы избежать трагедии 11 сентября 2001 г., как, впрочем, и многих других.

К счастью, нам еще не приходилось сталкиваться со вполне возможной угрозой ядерного терроризма, когда цена промедления или отказа от превентивных действий неизмеримо возрастает. По этому поводу российский эксперт В.З. Дворкин заметил: «Настало время четко сказать себе: от угроз применения оружия массового уничтожения тоталитарными режимами, особенно исповедующими радикальный ислам, от транснационального терроризма нельзя защититься, только защищаясь. Необходимы согласованные превентивные шаги по принудительному разоружению, экстерриториальному подавлению опорных баз террористических организаций, а не только реакция на непоправимые последствия терактов». Однако и превентивные акции целесообразно проводить на основе норм международного права, которые еще предстоит разработать. Принимая возможность и даже необходимость превентивных акций, мы все же должны признать: современная ситуация делает скоординированные многосторонние действия императивом успеха в антитеррористической войне.

Сочетание двух угроз - терроризма по всему миру и распространения ОМУ, прежде всего ядерного, - создает центральный узел новых угроз международной безопасности. Президент Путин по этому поводу заметил: «Если говорить о главной угрозе XXI века, то я считаю, что глобальной угрозой является распространение ядерного оружия и другого оружия массового поражения... Проблема распространения ядерного и другого оружия массового поражения близко смыкается с другой угрозой, угрозой терроризма, потому, что террористы пытаются получить некоторые средства массового поражения, и это особенно опасно». Так что в современных условиях угроза распространения ОМУ приобретает качественно новый характер.

Нераспространение ядерного оружия в условиях борьбы с терроризмом. Проблема распространения ОМУ касается химического, бактериологического и ядерного оружия, причем наибольшая угроза связана с возможностью получения террористами именно ядерного оружия. Химическое и бактериологическое оружие запрещены международными договорами; трудность состоит в том, чтобы обеспечить их соблюдение. Ядерное оружие запрещено в большинстве стран мира, но в пяти из них оно временно легализовано и еще в трех не запрещено. Первые две категории стран - это члены Договора о нераспространении ядерного оружия от 1968 г. (ДНЯО), последние три к нему не присоединились.

Со времени подписания ДНЯО пять стран стали обладателями ядерного оружия - Израиль, Индия, Пакистан, ЮАР и, возможно, Северная Корея. Первые три - не члены Договора 1968 г.; ЮАР впоследствии отказалась от своего ядерного оружия, уничтожив произведенные заряды и демонтировав весь соответствующий комплекс, и присоединилась к ДНЯО в качестве неядерной страны. Северная Корея подписала Договор в 1985 г., но затем дважды обвинялась в его нарушениях и, наконец, в 2003 г. заявила о возобновлении военной ядерной программы.

Аргентина, Бразилия, Южная Корея и Тайвань приостановили осуществление своих многолетних военных ядерных программ. Вопрос о ядерном оружии Украины, Белоруссии и Казахстана, которое оказалось на их территории после распада СССР, был решен после их отказа от него и присоединения к ДНЯО как неядерных государств. Сейчас, по оценке США, две страны - Иран и Северная Корея - активно стремятся заполучить ядерное оружие, что серьезно угрожает международной безопасности. Правда, ситуации в этих странах существенно разнятся. Северная Корея постоянно подчеркивает, что она возобновила военную ядерную программу, уже имеет несколько ядерных боезарядов и завершает разработку межконтинентальной баллистической ракеты. Многие эксперты сходятся во мнении, что в этих декларациях - изрядная доля блефа. Катастрофическое экономическое положение данной страны, хроническая угроза голода вынуждают ее руководителей идти на шантаж мирового сообщества, чтобы подороже «продать» свой отказ от ядерной программы в обмен на международную экономическую помощь. Не исключено, что такие оценки недалеки от истины. Тем не менее, к вероятному превращению Северной Кореи в ядерное государство надо отнестись со всей серьезностью, и, прежде всего, потому, что даже ограниченное применение ядерного оружия на Корейском полуострове имело бы самые разрушительные последствия для Южной Кореи, Японии, Китая, российского Дальнего Востока и даже для США, ибо в Южной Корее дислоцированы десятки тысяч американских солдат. Вторая немаловажная опасность "нуклеоризации" Северной Кореи связана с характером правящего там режима. Дело в том, что Северная Корея готова продавать на мировых рынках все, что способна произвести, включая героин. Хорошо известно о ее энергичной торговле ракетами и ракетными технологиями, и нет никаких оснований ожидать, что она не будет продавать боевые расщепляющиеся материалы или даже ядерные заряды, если наладит такое производство. Покупатели, несомненно, найдутся. Этого допустить нельзя. Именно данным соображением обусловлено участие России, наряду с США, Южной Кореей, Китаем и Японией, в шестисторонних переговорах для нахождения политического решения ядерной проблемы Северной Кореи.

Иная ситуация с ядерной программой Ирана. Во-первых, Иран - член ДНЯО как неядерная страна; во-вторых, он неустанно заявляет, что не нацелен на создание ядерного оружия и вся его программа направлена исключительно на мирные цели в области атомной энергетики. Россия сотрудничает с Ираном в ядерной сфере в рамках его энергетической программы. Отечественные специалисты строят первый энергоблок атомной электростанции в Бушере и, судя по всему, рассчитывают получить контракты на возведение новых энергоблоков. В течение 2002 г. в Бушере работали 65 международных комиссий, и никаких претензий к Ирану у них не было. Однако в 2003 г. было выявлено, что, помимо заявленных объектов ядерного комплекса, подлежащих инспекциям МАГАТЭ, Иран ведет строительство еще нескольких предприятий, которые могут использоваться для производства компонентов ядерного оружия. Здесь строится завод по обогащению урана с использованием центрифуг; потенциально такая технология может использоваться для обогащения расщепляющихся материалов до уровней, необходимых для ядерных зарядов. По мнению западных экспертов, центрифуги на данных предприятиях - не российского производства. Следующее из выявленных в Иране - предприятие по конверсии ядерных материалов, а эта технология тоже способна применяться в военных целях. Пока оба предприятия только строятся, и по Договору о нераспространении эксперты МАГАТЭ могут появиться на них только тогда, когда туда будут завезены ядерные материалы, которые формально пока отсутствуют. Если это соответствует действительности, значит, приемлемым выходом из положения стало бы подключение Ирана к Дополнительному протоколу 1997 г. Суть данного документа состоит в том, что международные эксперты могут приехать почти на любой объект ядерного комплекса без предупреждения (для взятия проб воды, воздуха и всяких иных исследований). Кроме того, по Дополнительному протоколу инспекторы в состояния посещать те объекты, куда еще не завезены расщепляющиеся материалы, в частности, предприятия по их конверсии, а также производство центрифуг. До недавнего времени Иран категорически отказывался предъявлять эти объекты международным инспекторам (формально ничего не нарушая). Есть признаки того, что под давлением мирового сообщества Иран согласится присоединиться к протоколу 1997 г., и проблема его ядерной программы найдет политическое решение.

В случаях с ядерными программами Северной Кореи и Ирана Россия категорически не заинтересована в приобретении ими ядерного оружия, тем более что развитие по такому сценарию увеличит вероятность попадания ядерного оружия и его компонентов к террористам и в итоге вообще способно разрушить всю систему контроля за его распространением.

Однако было бы недопустимым упрощением сводить всю проблему ядерного распространения к вопросу обретения ядерного оружия Северной Кореей и Ираном. Угрозы, обусловленные таким ОМУ, делятся на два блока: 1) их степень определяется тем, в чьих руках ядерное оружие находится, и как владелец понимает связанную с ним меру ответственности; 2) серьезность самого факта существования ядерного оружия. Для американского подхода характерен упор именно на первый блок - не допустить, чтобы ядерное оружие попало в руки «плохих парней». Это, конечно, очень важно. Но вся логика ДНЯО строилась на том, что большинство стран добровольно отказались от обладания ядерным оружием, а пять легальных членов ядерного клуба, по статье VI Договора, согласились: лучшей гарантией нераспространения ядерного оружия будет его полная ликвидация. Свою решимость полностью уничтожить свои ядерные арсеналы эти страны подтвердили в мае 2000 г. Значит, ядерное оружие представляет угрозу само по себе.

На сегодняшний день у ядерных держав нет скоординированной стратегии движения к полной ликвидации и запрещению ядерного оружия. Более того, судя по заявлениям лидеров и практическим действиям, они в обозримом будущем не собираются отказываться от своих ядерных арсеналов. США говорят о возможности возобновления подземных ядерных испытаний, создании тактических ядерных боезарядов малой мощности для решения оперативно-тактических задач, а Россия в официальных документах заявляет об опоре на ядерный потенциал сдерживания и даже о собственном праве в определенных условиях применить первой ядерное оружие в ответ на крупномасштабную агрессию с обычными вооружениями. В подобной ситуации очень трудно убеждать другие государства в том, что для их же безопасности им целесообразно сохранять безъядерный статус.

Итак, для успешного предотвращения расползания по планете ядерного оружия необходимо параллельно действовать в двух направлениях: совершенствовать режим нераспространения, не допуская его появления у «плохих парней», и подкреплять эту борьбу разработкой совместной стратегии перехода к безъядерному миру. Возможно, ныне такая цель на первый взгляд выглядит нереальной. Но еще менее реалистично пытаться до бесконечности придерживаться дискриминационного по сути подхода, который дает право на обладание ядерным оружием одним и отказывает в нем другим странам.

В данной связи особые приоритеты представляют собой две задачи: 1) выработка международно-правовой базы, позволяющей действовать быстро и эффективно в новой стратегической обстановке, оставаясь в рамках правовых норм; 2) реорганизация международных институтов, прежде всего ООН, для адаптации к новым политическим реалиям, которые никто не мог предвидеть во времена их создания.

Проблема совершенствования международного права и реформы международных институтов. О необходимости реформирования ООН речь идет уже давно. Россия постоянно подчеркивает, что приоритет в решениях на применение силы в международных отношениях должен оставаться за СБ ООН. Об этом говорится и в последней редакции Концепции внешней политики РФ 2000 г.: «Главным центром регулирования международных отношений в XXI веке должна оставаться Организация Объединенных Наций. Российская Федерация будет решительно противодействовать попыткам принизить роль ООН и ее Совета Безопасности в международных делах». Однако критики этой организации утверждают: ее структура и механизмы принятия решений закладывались после окончания второй мировой войны и мало соответствуют современной политической жизни. Сторонники демократизации ООН указывают на то, что сегодня в мире много государств, которые по своему экономическому потенциалу и даже по наличию ядерного оружия (например, Индия), ничем не уступают постоянным членам СБ и должны шире участвовать в выработке важнейших решений от имени мирового сообщества.

Такой подход содержит в себе и потенциальные угрозы. Дело не только в том, что «демократизация» международной системы может сильно понизить политическую роль России. Не менее важно то, что от подобной "демократизации" пострадают прежде всего сами наиболее развитые демократии. Во-первых, в принятии ответственных решений, безусловно, возрастет роль стран, у которых нет устойчивых демократических традиций. Во-вторых, многосторонний подход к острым международным проблемам вынуждает сильные страны идти на уступки, снижающие эффективность их действий. Принятие многосторонних решений большими коалициями государств всегда будет проигрывать по эффективности и скорости действиям международных террористов, которые свои акции ни с кем не согласовывают. Но самое главное даже не в этом. На самом деле количество государств, стремящихся участвовать в принятии решений, чуть ли не равно числу членов ООН. Количество же государств, обладающих политической волей, финансовыми ресурсами и убедительной военной силой и готовых предоставить все это для реализации многосторонних решений, - на порядок меньше. Так что, с одной стороны, необходимо всемерно укреплять роль ООН в решении проблем международной безопасности. С другой - надо разрабатывать концепции и нормы, позволяющие мировому сообществу быстро реагировать на возникающие угрозы, значительно отличающиеся от прошлых.

Есть мнение, что с международным терроризмом нужно бороться иначе. Поэтому для эффективного противостояния новым угрозам требуется сформировать международные силы, подчиненные не национальным правительствам, а мировому сообществу в виде некоего наднационального органа, который тоже предстоит создать. Такой подход выглядит логичным, но нуждается в ответе на множество вопросов, среди которых: кто будет финансировать эти силы? как будут приниматься решения на их применение и на основе каких правовых норм? Не случайно, что именно сейчас появляется все больше работ, где серьезно обсуждается идея всемирного правительства и необходимость строительства нового миропорядка. На взгляд российского государственного деятеля А.Л. Адамишина, «бывшие противники по холодной войне должны проникнуться сознанием того факта, что само их выживание зависит от способности переключить внимание на новые опасности». А такой искушенный политик, как Г. Киссинджер считает, что «война с терроризмом - не только преследование террористов. Прежде всего это защита представившейся ныне уникальной возможности перестроить международную систему», поскольку, «как это ни парадоксально, терроризм вызвал к жизни чувство всемирного единения, чего не удавалось добиться призывами к новому мировому порядку».

<< | >>
Источник: Торкунов А.В. (ред.). Современные международные отношения и Мировая политика. 2004

Еще по теме Сила versus международное право: будущее традиционных альянсов и институтов:

  1. Международное право как социальный институт
  2. 3. Право прав человека и международное гуманитарное право
  3. Международный кооперативный альянс — крупная международная организация кооперативов
  4. Верно ли утверждение: «Стратегические альянсы международных корпораций не являются формой международной конкуренции»?
  5. УРОК 33. Международный кооперативный альянс (МКА)
  6. Политика Международного кооперативного альянса
  7. Международное право как регулятор международных отношений. Понятие, содержание и функции международного права
  8. Военная сила в международных отношениях
  9. Международные отношения: понятие, структура и типы. Мировая политика и международное право
  10. Международное право в системе международных отношении.
  11. ПОЛИТИКА И ПРАВО В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
  12. Традиционным и наиболее распространенным средством международных перевозок грузов считается …
  13. Международное право и политика государства.
  14. «Жесткое» и «мягкое» международное право.
  15. Международное гуманитарное право (МГП)