<<
>>

Сильные и слабые стороны миротворчества ОБСЕ

На протяжении последнего десятилетия Россия традиционно рассматривала СБСЕ/ОБСЕ в качестве организации, способной (и призванной) сыграть ключевую роль в организации миротворческих усилий регионального и международного сообщества на европейском континенте.

Однако в конце 1990-х гг. между Москвой и ОБСЕ явно начали нарастать признаки охлаждения отношений. Они были вызваны как реалистичным осмыслением довольно скромной роли ОБСЕ в ходе организации миротворческих операций 1990-х гг. в бывшей Югославии (роли, несомненно, положительной, однако далеко не центральной, а вспомогательной), так и более прагматическими факторами. Не единожды (особенно начиная с 1998 г.) наблюдатели и структуры ОБСЕ по вопросу обеспечения прав человека в ходе операции в Чечне занимали позицию, которую Москва считала недопустимо жесткой и «интрузивной».

Кризис взаимопонимания в отношениях России и ОБСЕ достиг своего пика на Стамбульском саммите последней в 1999 г., когда из-за формулировок по «чеченскому вопросу» Президент Б.Н. Ельцин в ходе диалога с западными партнерами фактически поставил под вопрос одобрение и продление Россией адаптированного Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и, видимо, все будущее отношений Москвы с ОБСЕ. В тот раз компромисс все-таки был достигнут, однако осложнение отношений с ОБСЕ нашло отражение в формулировках новой редакции Концепции внешней политики Российской Федерации, разрабатывавшейся как раз в тот период и принятой в 2000 г. С одной стороны, в Концепции отмечается, что "Россия заинтересована в дальнейшем сбалансированном развитии многофункционального характера Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)”. Однако, с другой стороны, постулируется, что «Россия будет решительно противодействовать сужению функций ОБСЕ, в частности попыткам перепрофилировать ее деятельность на постсоветское пространство и Балканы».

В целом этот документ, закрепляющий основные приоритеты современной внешней политики страны, отводит ОБСЕ заметно более скромное место в стратегии европейского миротворчества, чем доктринальные разработки предшествующих лет.

В чем «плюсы» и «минусы» ОБСЕ с точки зрения закрепления за ней лидирующей роли в урегулировании конфликтов в Евразии? Следует отдавать себе отчет в том, что СБСЕ/ОБСЕ изначально обладала спецификой, которая затрудняла ее миротворческие возможности.

1. СБСЕ формировалось в 1973-1975 гг. не как международная организация в соответствии с международным правом, а как образование sui generis (лат. в своем роде), серия конференций и консультаций.

2. Она изначально не являлась правовым субъектом в формальном смысле; все обязательства стран в системе ОБСЕ носят не правовой, а лишь политически обязывающий характер.

3. В ОБСЕ отсутствует формализованное членство (принадлежность к ее системе обозначается по формуле «государства-участники»), как нет и обязывающих решений и механизма их имплементации.

4. В отличие от ООН, в ОБСЕ сложился механизм принятия решений консенсусом (лишь в 1990-е гг. иногда стал применяться принцип «консенсус минус один»), что затрудняет принятие жестких решений в неоднозначных ситуациях (к которым, несомненно, относятся случаи разрешения кровопролитных конфликтов).

5. Не следует игнорировать тот факт, что механизм СБСЕ создавался прежде всего для «оформления» диалога Восток - Запад в условиях противостояния социальных систем, идеологий и военно-политических блоков, и последнее десятилетие этот механизм значительно запаздывает в адаптации к новым международно-политическим условиям.

Доктринальная основа и организационная сторона миротворческого арсенала СБСЕ/ОБСЕ складывались постепенно. Принятая в ноябре 1990 г. Парижская хартия СБСЕ сделала важный шаг от прежнего чисто консультативного подхода к обсуждению кризисных ситуаций в сторону подготовки совместных действий стран- участниц. В частности, в Вене создавался Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, который впоследствии был задействован при организации миссий СБСЕ/ОБСЕ в конфликтных регионах.

Задача разработки правил участия СБСЕ в миротворческих операциях впервые была поставлена в Праге в январе 1992 г. на встрече Совета СБСЕ. Реализуя эту установку, на Хельсинской встрече глав государств СБСЕ 9-10 июля 1992 г. страны-участницы «провозгласили свое понимание того, что СБСЕ является региональным соглашением в смысле Главы VIII Устава ООН». Тем самым были предприняты правовые меры (аналогичным образом в 1994 г. поступило и СНГ), являющиеся необходимым предварительным условием осуществления региональных миротворческих операций от имени организации.

Неудачная (с точки зрения России) страница в истории СБСЕ/ОБСЕ связана с формированием мандата на проведение полномасштабной операции СБСЕ по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993 г.). Решение предполагало поэтапное направление сначала 200, затем 400, затем до 600 военных наблюдателей СБСЕ в Карабах для разъединения враждующих сторон.

Полномасштабная операция СБСЕ в «классическом» формате поддержания мира не удалась в силу ряда причин, среди которых: обострение враждебности в регионе конфликта, замедленность подготовки, затяжки с финансированием и выделением контингентов. Но основной причиной следует признать излишний «классицизм» самой доктринальной схемы миротворческих операций, принятой СБСЕ, который «обездвиживал» организацию каждый раз, когда реальные условия в регионе конфликта отличались от «идеальных», закрепленных как принципы миротворчества СБСЕ.

Ограничительные условия, принятые в СБСЕ/ОБСЕ, в целом довольно точно соответствуют принципам поддержания (уже достигнутого) мира в смысле главы VI Устава ООН, однако показывают, как лимитирована была бы способность ООН действовать в конфликтных регионах, если бы на практике «седьмая» и фактически сложившаяся «шестая с половиной» главы не применялись.

Суммировать доктринальные принципы подхода ОБСЕ к проведению миротворческих операций в конфликтных регионах можно следующим образом.

Таблица 2. Доктринальные принципы подхода ОБСЕ к проведению миротворческих операций в конфликтных регионах___________________________ bgcolor=white>Субъект проведения операции
Политическое решение об операции (мандат) Собственное решение (политический мандат регионального соглашения) или решение ООН
Ad hoc коалиция стран-участниц ОБСЕ или Организация в целом
Зона ответственности Фактически (хотя и не доктринально) ограничена территорией стран-участниц
Принцип принятия решений Консенсус. Допустим также «консенсус минус один», но только для операций без элементов принудительных действий
Проведенные операции Наблюдательные миссии (или представители) и миссии по сбору фактов:

Косово, Саняк и Воеводина (1992-1993 гг.),

Скопье (1992 г.), Грузия (с 1992 г.),

Эстония (1993 г.), Латвия (1993 г.),

Молдова (с 1993 г.), Таджикистан (1993 г.),

РФ/Чечня (1996, 1999-2000 гг.).

Операция по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993 г., не удалось развернуть).

Организация выборов в Боснии и Герцеговине (до 30 локальных миссий в 1995-1996 гг.).

Мониторинг выработки многосторонних мирных соглашений в Таджикистане (1997 г.).

Мониторинг, позже постконфликтное урегулирование в Союзной Республике Югославии, в частности в Косово (с 1999 г.).

Мониторинг конфликта на территории Македонии (2001 г.).

Виды операций Наблюдение за выполнением соглашений о перемирии и прекращении огня («поддержание мира»), сбор фактов о конфликте и ситуации с правами человека в регионах конфликтов; содействие организации переговоров конфликтующих сторон, посредничество; гуманитарная помощь и обеспечение условий для ее оказания; содействие беженцам

Критики называют миротворческую схему ОБСЕ «мягким миротворчеством». В то же время у нее есть определенные преимущества с точки зрения проведения региональных миротворческих действий.

1. Универсальный (в масштабах региона) характер представительства государств.

2. Сложившийся политический имидж организации как относительно беспристрастной.

3. Наличие у ОБСЕ не подвергаемого в настоящее время сомнению права региональной организации формировать собственные мандаты на проведение операций по поддержанию мира и самостоятельно проводить их.

4. Признание за ОБСЕ права делегировать полномочия по проведению операций другим региональным организациям и группам государств.

5. Полное признание и подтверждение полномочий и миротворческих функций ОБСЕ со стороны ООН, частично взаимодополняющий характер миссий двух этих организаций.

6. Наличие у ОБСЕ (в том числе в силу универсальности регионального членства, а также устоявшейся десятилетиями системы отслеживания состояния прав человека и конфликтного потенциала) широких возможностей раннего выявления конфликтогенных ситуаций.

7. Высокий уровень межправительственных связей, прямой выход структур ОБСЕ на глав государств, правительств, официальные круги всех государств региона.

Практика последнего десятилетия деятельности СБСЕ/ОБСЕ (на протяжении которого она в значительной мере концентрировала свои усилия на конфликтном урегулировании) показала, что ОБСЕ, как правило, не может быть основным и тем более единственным организатором миротворческой деятельности в конфликтных регионах Евразии. Вместе с тем в плеяде иных международных органов, действующих в евразийских конфликтах (ООН, ЕС, НАТО, Совет Европы, СНГ и др.) ОБСЕ закрепила за собой роль эффективного организатора конфликтного мониторинга, переговорного посредничества и особенно постконфликтного урегулирования для создания демократических политических механизмов в конфликтных государствах и регионах.

Перечисленные факторы делают ОБСЕ одним из важнейших, хотя пока далеко не адекватно реализованных, ресурсов регионального миротворчества.

<< | >>
Источник: Торкунов А.В. (ред.). Современные международные отношения и Мировая политика. 2004

Еще по теме Сильные и слабые стороны миротворчества ОБСЕ:

  1. Сильные и слабые стороны конкурента
  2. ВООРУЖЕННЫЕ КОНФЛИКТЫ И МИРОТВОРЧЕСТВО
  3. Глава III О ПРАВЕ СИЛЬНОГО
  4. Сильные и ответственные профсоюзы
  5. Миротворчество в архитектуре европейской и евразийской безопасности.
  6. «Сильное государство» и субъектность России
  7. Взаимодействие России и НАТО в сфере миротворчества.
  8. Совершенствование доктринально-правовой основы миротворчества
  9. Международные конфликты и проблемы миротворчества
  10. МЕЖДУНАРОДНЫЕ КОНФЛИКТЫ И ПРОБЛЕМЫ МИРОТВОРЧЕСТВА
  11. ОБСЕ
  12. Взаимодействие ОДКБ и ОБСЕ
  13. Органы, связанные с ОБСЕ.
  14. Подход США к участию американских сил в международном миротворчестве.
  15. Россия и ОБСЕ
  16. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
  17. Эссе. Центральная Азия и ОБСЕ: новые возможности для сотрудничества, 2011
  18. Институционализация и преобразование СБСЕ в ОБСЕ