<<
>>

Теория и практика принятия внешнеполитических решений

Проблема принятия внешнеполитических решений стала привле­кать внимание с конца 50-х годов XX в. Исследование этой проблемы начинается в рамках модернистского направления, стремившегося ис­пользовать для анализа международных отношений теоретические и методологические подходы естественных и социально-гуманитарных наук.

Особое место в ряду этих наук принадлежит политической психо­логии. Поскольку политика, в том числе и международная, представля­ет собой деятельность людей, весьма важно понимание мотивов, кото­рыми они руководствуются.

В политической психологии сформировалось несколько подходов к изучению процесса принятия внешнеполитических решений.

Исторически первыми стали исследования на основе методологии психоанализа и идеях З. Фрейда и его последователей. Один из осно­воположников американской политической науки Г. Лассуэл пытался через выявление патологических черт личности некоторых политиче­ских лидеров объяснить их поведение, причины принимавшихся ими решений по вопросам внутренней и внешней политики.

В годы Второй мировой войны, когда, с одной стороны, существовала острая потребность знать, какие шаги предпримет руководство нацист­ской Германии, с другой — ощущался дефицит такой достоверной инфор­мации, американский психолог У. Лангер по заданию разведывательных служб провел специальное исследование личности А. Гитлера. На основе изучения биографии нацистского диктатора, его отношений с матерью и отцом с помощью фрейдистской методологии были сделаны выводы о воз­можных решениях, которые будут приниматься «фюрером» в тех или иных ситуациях.

Как указывали критики данного направления, увлечение фрей­дистской методологией приводило к излишней психологизации по­литических явлений и процессов, игнорированию факторов непсихо­логического характера, влияющих на принятие внешнеполитических решений. Поэтому со временем психоанализ в исследовании междуна­родной политики стали применять реже.

Представители другого направления американской политической психологии акцентировали внимание на личностных качествах по­литических лидеров, прежде всего президентов, и на условиях, в ко­торых эти качества оказывают влияние на процесс принятия внеш­неполитических решений. Они предполагали, что в определенных международно-политических ситуациях, особенно кризисных, личные качества государственных лидеров приобретают весьма важное зна­чение. В рамках данного направления постепенно было выработано общепризнанное и часто сегодня используемое в изучении процесса принятия внешнеполитических решений понятие «операциональный код». В самом общем виде оно включает систему основных принципов, которыми руководствуются политические лидеры при определении внешнеполитической стратегии.

По мнению известных американских специалистов в этой обла­сти А. Джорджа и О. Холсти, в состав операционального кода в первую очередь входят правила, позволяющие политическим лидерам преодо­левать ограничения при принятии рациональных решений. К таким ограничениям относятся: неполная информация о ситуации, в которой принимается решение; недостаточно адекватная информация об отно­шениях между целями и средствами, что затрудняет предвидение по­следствий принятого решения; значительные трудности в определении критерия выбора между предлагаемыми альтернативными решениями. В операциональный код входит и понимание того, что такое политика и каким целям она должна служить, общие представления о политиче­ских конфликтах и путях их разрешения, понимание закономерностей развития международных политических процессов, умение вырабаты­вать политическую стратегию и тактику, а также четкое отношение к потенциальным противникам и партнерам. В операциональный код включают личностные качества политических лидеров, их психологи­ческие свойства, такие как готовность идти на риск, склонность к аван­тюризму или, наоборот, чрезмерная осторожность и нерешительность.

В системе убеждений по проблемам внешней политики, которые отождествляются с операциональным кодом, А.

Джордж выделяет две группы: первая группа убеждений условно называется «философской», вторая — «инструментальной». «Философские убеждения» включают в себя: убеждения о фундаментальной природе внешней политики и международных конфликтов; стереотипы восприятия противников; представления об общих перспективах достижения каких-либо внеш­неполитических целей и т.д. К «инструментальным» относятся убежде­ния политических лидеров о правильной стратегии и тактике, о спосо­бах наиболее эффективного достижения внешнеполитических целей.

В американской политической психологии были осуществлены исследования особенностей принятия внешнеполитических реше­ний некоторыми президентами США последних десятилетий. Особое внимание привлекли фигуры недавно умершего Рональда Рейгана и его предшественника на президентском посту, ныне здравствующего Джимми Картера. Оценивая личность Д. Картера, политологи и пси­хологи отмечали его высокий интеллект, феноменальную память, ис­ключительную работоспособность. Однако столь высокие качества не помогли Картеру в полной мере справиться со своими президент­скими обязанностями. При принятии ряда важных внешнеполитиче­ских решений он допустил серьезные, с точки зрения интересов США, ошибки. Политические психологи отмечали, что, находясь на прези­дентском посту, Картер демонстрировал высокую самооценку и само­уверенность. Это приводило к возникновению у него иллюзий, в том числе и в сфере внешней политики. Кроме того, Картер отличался весьма жестким мышлением, придя к какому-либо выводу или оцен­ке, он с большим трудом менял свое мнение, даже если его неправота становилась очевидной. Еще в момент вступления Дж. Картера в долж­ность президента США специалисты делали прогнозы, что его личные качества и обуревающие его фантазии могут привести американскую внешнюю политику к серьезным трудностям. В итоге так и случилось. Конец президентского срока Картера был отмечен такими событиями, как кризис вокруг американских заложников в Ираке и возобновление конфронтации с Советским Союзом.

В отличие от Дж. Картера, Рональд Рейган не отличался высокой работоспособностью. До прихода в Белый дом он слабо разбирался в международной политике, его кругозор был крайне узок. Рейган даже гордился тем, что после Библии он не прочитал ни одной книги. Не­смотря на это считается, что Рейган был одним из лучших президентов в истории США. В период его президентства американская экономика вышла из кризиса, Соединенные Штаты добились серьезных внешне­политических успехов, определивших исход «холодной войны». Оче­видно, личные качества Рейгана оказались наиболее адекватными той ситуации, в которой ему пришлось действовать. Известный американ­ский политический психолог Маргарет Херманн отмечала, что Р. Рей­гану, в отличие от лидеров других государств, были присущи гипертро­фированный национализм, сильная потребность во власти, высокая способность концентрироваться на поставленной задаче. Херманн считала, что для этого президента характерен так называемый синдром «созидателя империи», поскольку стремление к власти и низкая самооценка сочетались у него со слабо выраженной потребностью в одо­брении со стороны других людей и государств. М. Херманн и другие исследователи отмечали у Р. Рейгана склонность к стереотипизации, черно-белому, примитивному восприятию внешнего мира. Национа­лизм, этноцентризм, антикоммунизм стали сущностными чертами его личности. Очевидно, успеху Рейгана способствовало и его стремление концентрировать власть в своих руках, принимать наиболее важные внутри- и внешнеполитические решения единолично.

Третье направление в политической психологии было связано с применением необихевиористской методологии для моделирования личности политических деятелей, принимающих внешнеполитиче­ские решения. Примером использования традиционной бихевиорист­ской формулы «стимул — реакция» для объяснения процесса принятия внешнеполитического решения могут быть некоторые работы такого авторитетного специалиста в области теории международных отноше­ний, как Джеймс Розенау.

В процессе принятия внешнеполитического решения он выделяет три фазы. Первая фаза связана с реакцией лидера на внешнеполитические вызовы и появлением у него стимула к воз­действию на международную ситуацию. Вторая фаза — это фаза реа­лизации решения. Третья фаза включает ответную реакцию объектов, подвергшихся воздействию на предшествующей фазе. Третья фаза, по мнению Розенау, показывает наличие обратных связей при принятии и осуществлении внешнеполитических решений.

Сторонники еще одного направления акцентировали внимание на создании типологии личностей политических лидеров, принимающих внешнеполитические решения. Примером таких исследований можно называть работы С. Уолкера. Он предложил собственную типологию политических лидеров, принимающих решения в условиях междуна­родных кризисов. Основу этой типологии представляют мотивы, кото­рыми руководствуются политические деятели: потребность во власти; потребность в достижении цели; потребность в одобрении. Соотноше­ние этих потребностей определяет тип внешнеполитических убежде­ний и, соответственно, варианты политического поведения в условиях международного кризиса.

Для политических лидеров, обладающих сильной потребностью в одобрении предпринятых ими действий и одновременно низкой по­требностью во власти и в достижении цели, типичны следующие убеж­дения: конфликт в международных отношениях — временное явление, источник конфликта — сама человеческая природа, а именно отсут­ствие необходимых знаний, понимания, сопереживания, правильного взаимодействия. Если бы знания и навыки общения присутствовали, то конфликтов вообще можно было бы избежать. Конфликты пред­ставляют собой игру с нулевой суммой, их роль в общественном раз­витии в целом отрицательная, и поэтому по возможности нужно обхо­диться без конфликтов.

Для политических лидеров, обладающих высокими потребностями во власти и в достижении цели и низкой потребностью в одобрении их действий, характерны следующие убеждения: конфликт — явление временное, поскольку между демократическими, миролюбивыми го­сударствами всегда должен сохраняться мир; основной источник кон­фликта — агрессивная политика государств с антидемократическими, диктаторскими режимами, поэтому условием сохранения мира явля­ется устрашение, реформирование или даже полное устранение по­добных государств.

Конфликт — это игра с нулевой суммой, причем роль конфликтов зачастую функциональна. Самую большую опасность представляет война, начинающаяся в результате допущенных просче­тов или проведения политики умиротворения потенциального агрес­сора. Политическим лидерам данного типа в условиях кризиса свой­ственно стремление оказывать силовое давление на другие государства, делать ставку на военные методы. Нетрудно заметить, что в последние годы в администрации США возобладал подобный подход к принятию внешнеполитических решений и осуществлению действий на между­народной арене.

Политические психологи исследуют также когнитивные факторы, детерминирующие принятие внешнеполитических решений. С одной стороны, активно используется уже упоминавшийся в первой главе ме­тод когнитивного картирования, с другой — изучаются когнитивные стратегии принятия решений. Американские политические психологи И. Джейнис и Л. Манн выделяют пять таких стратегий.

«Стратегия удовлетворительности» заключается в том, что лидер, принимающий решение, как правило, останавливается на первом под­ходящем варианте, который он считает достаточно хорошим, не стре­мясь получить дополнительную информацию и не рассматривая аль­тернативы. Для него достаточного того, чтобы положение улучшилось хотя бы немного и любым способом. Эта стратегия основывается на простом правиле: «Делай то же самое, что и в прошлый раз, если тогда был достигнут положительный результат, и поступай противополож­ным образом, если в прошлый раз результат был отрицательным».

«Стратегия элиминации по параметрам» означает заведомое ис­ключение при принятии решений тех параметров, которые изначаль­но не устраивают самого лидера. Для «стратегии нарастания» харак­терно отсутствие какой-либо заранее определенной цели. Толчком к принятию решения и совершения в соответствии с этим решением внешнеполитического действия становится ухудшение международ­ной ситуации. Как только ситуация улучшается, стимул к действию пропадает. «Оптимизирующая стратегия» характеризуется увеличени­ем числа рассматриваемых альтернатив, при этом политический лидер стремится в соответствии со своей точкой зрения максимально изме­нить международную обстановку.

Взамен «стратегии смешанного сканирования», сконструированной известным политологом А. Этциони, И. Джейнис и Л. Манн предло­жили разработанную ими стратегию принятия внешнеполитических решений. Эта стратегия включает в себя семь этапов. На первом этапе лицо, принимающее решение, рассматривает все возможные альтерна­тивные действия; на втором этапе учитывает все цели, которые необхо­димо достичь; на третьем этапе тщательно взвешивает отрицательные и положительные последствия любого из решений; на четвертом этапе активно ищет новую информацию для более полной и точной оцен­ки возможных инициатив; на пятом — включает в анализ эту новую информацию, а также мнение экспертов, в том числе и противореча­щее тому способу действий, который считался наилучшим и даже ис­пользовался на практике; на шестом этапе лидер вновь возвращается к изучению положительных и отрицательных последствий альтерна­тивных решений, включая и первоначально неприемлемые; и наконец, на седьмом этапе разрабатываются все детали реализации выбранного варианта действия, учитываются запасные варианты на случай возник­новения непредвиденных обстоятельств. Как полагали И. Джейнис и Л. Манн, исключение хотя бы одного из этапов может привести к се­рьезным сбоям в процессе принятия решения.

Специалисты, исследующие процесс принятия внешнеполитиче­ского решения, учитывают не только когнитивные, но и перцептивные факторы. Это особенно актуально в связи с возможными ошибками, обусловленными искажениями в восприятии информации. Американ­ский политический психолог Р. Джервис стремился выявить причины и последствия неадекватного восприятия, перцептивных ошибок в процессе принятия внешнеполитических решений, особенности фор­мирования у всех участников внешнеполитического процесса полити­ческих убеждений и «образов» внешнего мира, а также процедуру фор­мулирования политическими лидерами выводов на основе имеющейся информации. Он уделял большое внимание процессу формирования и изменения внешнеполитических изменений и «образов» по мере по­ступления новой информации.

Американский исследователь Л. Фальковский пытался прогнози­ровать «гибкость поведения» президентов, под которой он понимал их способность менять свое политическое поведение под влиянием новой информации. Фальковский проводил сравнительный анализ поведе­ния и принятия решений несколькими американскими президентами в условиях международных кризисов. Индикатором гибкости каждо­го из президентов была их способность реагировать на приток новой информации. Неудачное для Соединенных Штатов развитие кризиса означало резкий приток негативной информации для руководства этой страны, следовательно, реакция на эту информацию зависела от сте­пени «гибкости» лидеров. Если их поведение не менялось, это озна­чало наличие так называемых перцептивных фильтров, пропускающих только такую информацию, которая укрепляет уже сформировавшую­ся позицию лидера, и препятствующих усвоению «неудобной» инфор­мации, свидетельствующей о реальном положении дел.

В современных условиях процесс принятия внешнеполитических решений не связан с деятельностью отдельных, пусть даже высокопо­ставленных лиц. Г. Лассуэл указывал, что этот процесс проходит не­сколько фаз. Первая фаза — получение информации, вторая — выра­ботка на основе анализа полученной информации рекомендаций, на третьей фазе формулируются конкретные предписания, которые на четвертой фазе вступают в силу. После этого следует пятая фаза — фаза реализации решений, на шестой фазе осуществляется оценка послед­ствий реализованных действий, седьмая фаза — заключительная фаза цикла, на которой подводятся итоги, что может стать исходным пун­ктом для принятия новых решений и, следовательно, начала нового цикла.

Конечно, решающее слово и вся полнота ответственности принад­лежит политическому лидеру, но он не способен самостоятельно озна­комиться со всем объемом информации, а тем более тщательно ее про­анализировать и детально проработать варианты возможных решений и действий. Таким образом, принятие внешнеполитических решений представляет собой коллективный процесс. В нем принимают то или иное участие от нескольких человек до сотен или даже тысяч людей. Чаще всего речь идет все же о малых группах — наиболее близких со­трудниках политических лидеров, составляющих их непосредственное окружение. Поэтому специалисты исследуют процесс принятия внеш­неполитических решений и в малых группах. Увеличение числа лиц, участвующих в принятии решения, с одной стороны, дает положительный эффект, повышая компетенцию при оценке и анализе информа­ции, а также выработке вариантов решения, с другой — принятие ре­шения в группе имеет и свои минусы.

Американский политический психолог И. Джейнис, на основе практики принятия внешнеполитических решений в США, показал, что для группового мышления характерно снижение качества интел­лектуальной деятельности по отношению к потенциалу участников группы, усиление шаблонности подходов и выводов. Анализируя про­валы в американской внешней политике, И. Джейнис выделил основ­ные дефекты, свойственные решениям, принимаемым сплоченными группами внутри государственного аппарата: сужение числа возмож­ных альтернатив; некритическое отношение к курсу, одобрявшемуся большинством членов группы; игнорирование информации экспер­тов, которая позволила бы верно оценить позитивные и негативные последствия отвергнутых вариантов решений и действий; пустая трата времени на обсуждение вопросов, по которым изначально сложилась общая точка зрения; игнорирование фактов и мнений, противореча­щих позиции членов группы.

И. Джейнис отмечал, что при групповом способе принятия внеш­неполитических решений возникает коллективная недооценка ре­ально существующих рисков. Недостаточная бдительность и ничем не обоснованная готовность идти на риск являются, по его мнению, своеобразной формой группового психологического расстройства, про­тив которого группа не имеет иммунитета. Ученый пришел к выводу, что в группе всегда существует опасность подмены независимого кри­тического мышления групповым мышлением, чреватым ошибками и угрозой принятия иррациональных решений и действий во внешней политике. Данный вывод подтверждается исследованиями американ­ских психологов Э. Семмела и Д. Майникса. Они экспериментальным путем доказали, что группы чаще склоняются к более опасным по сво­им последствиям решениям, чем индивидуальные решения большин­ства членов группы. Следует отметить, что не всегда эффект «группо­вого мышления» негативно влияет на принятие решений. Но для того чтобы избежать такого негативного влияния, необходимо добиваться правильной организации взаимодействия участников малых групп и вырабатывать оптимальные процедуры взаимодействия.

Этот аспект проблемы исследовал еще один известный политиче­ский психолог Ч. Херманн. Он предложил свою типологию малых групп, участвующих в принятии внешнеполитических решений. В основе этой типологии лежат следующие критерии: численность группы; распреде­ление власти; функциональные роли членов группы. Херманн выделил следующие возможные типы малых групп в соответствии с их внутрен­ней структурой: группа-штаб во главе с лидером; группа с автономным лидером; группа с лидером-делегатом; автономная группа; группа де­легатов; автономная ассамблея; ассамблея делегатов; консультативная автономная ассамблея; консультативная ассамблея делегатов. Поня­тие «делегат» относится к члену группы, представляющему интересы каких-либо структур, находящихся за пределами данной группы, и по­этому ограниченному в выражении личной точки зрения. Автономные члены группы свободны в выборе своих позиций. Ч. Херманн отмеча­ет, что группы различаются по количеству времени, необходимому для принятия решения, по методам выработки общих позиций, по готов­ности к новациям или к консерватизму.

В американских условиях, где президенту принадлежит решающая роль в принятии внешнеполитических решений, особое значение име­ет способ взаимодействия главы государства со своими помощниками. На основе сравнительного анализа деятельности нескольких прези­дентских администраций в сфере международной политики А. Джордж выделил несколько теоретических моделей принятия внешнеполити­ческих решений, в которых зафиксированы способы взаимодействия президентов США с подчиненными.

«Формальная модель» представляет собой упорядоченный способ осуществления внешней политики, предусматривающий строго опреде­ленные процедуры и иерархическую систему коммуникаций. Свободное высказывание различных точек зрения не поощряется. Такая модель ха­рактерна для Г. Трумэна, Д. Эйзенхауэра, Р. Никсона и всех последующих за ним американских президентов. Однако внутри формальной модели можно найти различия в вариантах ее реализации той или иной админи­страцией. В администрации Г. Трумэна сам президент непосредственно общался с министрами и ближайшими советниками и на основе пред­лагаемых альтернатив самостоятельно делал выбор в пользу одной из них. Другие президенты возлагали обязанности «начальника штаба» на кого-либо из ближайшего окружения, и ему передавались существенные полномочия по подготовке внешнеполитических решений.

В «соревновательной модели» поощряется высказывание самых раз­личных мнений, возможны свободные коммуникации как по гори­зонтали, так и по вертикали. Такая модель была присуща президенту Ф. Рузвельту. Он специально поощрял соревнование между своими по­мощниками, был готов входить в непосредственные контакты с под­чиненными для получения интересующей его информации и советов.

«Коллегиальная модель» функционировала при Дж. Кеннеди, кото­рый находился в центре созданной им коммуникационной системы, состоявшей из непосредственных помощников и советников прези­дента. Их задача заключалась не в том, чтобы фильтровать поступаю­щую информацию, а в том, чтобы анализировать ее с учетом указаний президента и различных точек зрения. Президент готов взаимодейство­вать со всеми участниками процесса подготовки внешнеполитическо­го решения, принимая во внимание самые нетрадиционные подходы и высказывания.

Очевидно, что каждая из моделей данной типологии имеет свои достоинства и недостатки. «Формальная модель» ставит бюрократиче­ские препоны для попадания «наверх» наиболее оригинальных и сме­лых предложений. «Соревновательная» и «Коллегиальная» модели мо­гут дезорганизовать работу государственного аппарата, к тому же они предъявляют высокие требования к личным качествам политических лидеров. Хотя по ряду причин большинство исследований по про­блемам принятия внешнеполитических решений основаны на амери­канском материале, сделанные выводы могут найти применение и для анализа процесса формирования и осуществления внешней политики в других странах.

<< | >>
Источник: Ачкасов В. А., Ланцов С. А.. Мировая политика и международные отношения. 2011

Еще по теме Теория и практика принятия внешнеполитических решений:

  1. 3. ТЕОРИЯ ПРИНЯТИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
  2. Механизм принятия внешнеполитических решений
  3. О механизме принятия внешнеполитических решений
  4. 6.3. О механизме принятия внешнеполитических решений
  5. Особенности принятия внешнеполитических решений в современной России
  6. Правовая база механизма принятия внешнеполитических решений
  7. Из воспоминаний участников процесса принятия внешнеполитических решений
  8. О действовавшем порядке принятия внешнеполитических решений в России, 1905–1917 гг.
  9. 33. Процесс подготовки, принятия и организации реализации управленческих решений. Факторы, влияющие на процесс принятия управленческих решений
  10. 2. Теория и практика международных отношений
  11. Теория и практика джихада
  12. Тема 21. Теория и практика рыночных реформ в России
  13. § 2. Теория и практика налогообложения
  14. ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
  15. Алгоритм принятия решений