Типология миротворческих операций

Миротворческие операции - совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных международных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных регионах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и немеждународных конфликтов.

Понятия миротворческих операций, операций по установлению и поддержанию мира на деле объединяют весьма разнотипные военно-политические действия. Политико-идеологическая функция концепций международного миротворчества состоит в легитимизации этих многоплановых операций, придании всем этим разнородным военно-политическим и дипломатическим действиям статуса оправданных действий мирового или регионального сообщества. На деле ряд операций (либо их компонентов, стадий) отражает скорее сепаратные интересы отдельных вовлеченных государств, групп государств и политических элит, чем мирового или регионального сообщества наций.

Геополитические, экономические и иные интересы крупных держав и межгосударственных объединений проецируются в сферу миротворческой деятельности, переплетаются с «гуманитарными» мотивами, существенно влияют на характер, масштаб и направленность операций.

Механизм ООН не справляется с задачами постоянной оценки конфликтной ситуации в реальном времени и выдачи обновленных политических установок (обновлением мандата) для стратегического управления операциями. Происходит фактическое «сползание» управления операциями с уровня мирового сообщества на уровень относительно узких коалиций, которые руководствуются собственными политическими интересами.

Мировое сообщество вмешивается далеко не во все конфликты, объективно требующие помощи в разрешении. Вмешательство избирательно, и критерии выбора прагматичны. Часто такими критериями выступают не только (а иногда и не в первую очередь) объективная острота конфликта или масштабы насильственных действий, но и наличие (или отсутствие) политического давления со стороны отдельных крупных держав, имеющих интересы в регионе конфликта и готовых предоставить воинские контингенты, перспективы «разрешимости» конфликта в относительно короткий срок, переизбыток (или недостаток) внимания мировых информационных сетей к развитию конфликта и прочие прагматические факторы.

Аналогичным образом вмешательство России в разрешение ряда этнополитических конфликтов на геополитическом пространстве бывшего Советского Союза в начале 1990-х гг. не было результатом единой скоординированной концепции продвижения и реализации национальных интересов Российской Федерации (такая концепция сама еще находилась на ранней стадии формирования). В значительной степени конфигурация вмешательства сложилась ad hoc (лат. для данного случая) под воздействием геополитической специфики размещения контингентов вооруженных сил на территории бывшего СССР, а также в меру активности лоббирования различных региональных групп. В современных условиях политическая целесообразность продолжения участия России в операциях с применением вооруженных сил за пределами национальных границ нуждается в серьезной переоценке и переосмыслении.

Механизм миротворческих операций ООН в 1980-1990 гг. претерпел существенную эволюцию. Основные тенденции развития миротворческих операций, осуществляемых от имени мирового сообщества в последние десятилетия, следующие.

- Переход от вмешательства преимущественно в межгосударственные конфликты (характерного для 1940-1970 гг.) к более широкому и частому вмешательству в немеждународные, внутренние конфликты.

- Увеличение масштабов вмешательства, количества параллельно идущих операций и представленных в них стран, размеров вовлеченных контингентов.

- Рост числа операций, осуществленных региональными организациями, как самостоятельно, так и в сотрудничестве или по просьбе ООН. Более частый переход инициативы и ответственности не только за военную стадию операций, но и за политическое урегулирование от ООН к другим организациям и коалициям.

- Расширение практики передачи военного планирования и командования операциями и их стадиями профессиональным военным машинам отдельных держав и групп государств.

- Размывание четкой грани между операциями по поддержанию мира и операциями по установлению мира (принуждению к миру). Нарастание количества элементов принудительных действий в структуре операций, использование тяжелых вооружений и военной техники, авиации, военно-морских сил, средств разведки, электронного слежения; применение силовых средств миротворческими контингентами не только для самообороны, но и для более частой демонстрации силы, предупредительного развертывания, силового разъединения сторон, разоружения незаконных вооруженных формирований и пр.

- Нередкий разрыв между военной и политической стороной операций, делегирование военным политико-дипломатических функций. Задачи военной стадии операций обычно выполняются быстрее и успешнее, чем достигаются цели политического примирения и постконфликтного восстановления мира, однако пребывание вооруженных миротворческих сил в зоне конфликта затягивается для обеспечения стабилизации обстановки.

- Эрозия критериев «непредвзятости» и «равноудаленности» миротворцев от сторон конфликта; признание допустимости привлечения к операциям стран, имеющих собственные интересы в регионе конфликта. Отказ от практики 1960-1980 гг. по исключению военных контингентов государств - постоянных членов СБ ООН из состава участников операций; переход к активному участию «великих держав» в миротворческих акциях.

- Усложнение (и сравнительно частая ревизия) мандатов операций. Раннее (предупредительное) вмешательство в назревающие конфликты. Переход от преобладания «классических» наблюдательных операций ко все более решительному силовому разъединению сторон. Признание новыми типовыми «силовыми» задачами миротворческих операций разоружение незаконных вооруженных формирований и изъятие находящегося на руках у населения оружия.

- «Вертикальная» агрегация операций: от предупредительных мер и санкций через этап прекращения вооруженного насилия (если превентивные меры не сработали) до постконфликтного восстановления разрушенных политических и экономических институтов или проведения выборов под международным наблюдением.

Теперь обратим внимание на основные тенденции региональных международных военно-политических операций с участием России на территориях новых независимых государств (ННГ).

- Отсутствие прямого мандата ООН на операции, при выполнении, однако, правил регулярного информирования об этих акциях международного сообщества по каналам ООН.

- Складывание в основных конфликтных регионах СНГ параллельных механизмов действий Содружества или России, с одной стороны, и наблюдательных миссий ООН либо ОБСЕ - с другой.

- Весьма ограниченный международный состав стран-участниц операций. При «плавающем» (меняющим конфигурацию на разных этапах) консенсусе ряда стран СНГ реальное военное и финансовое участие в операциях обычно ограничивается Россией и сторонами конфликта.

- Нетипичное для международной практики, но эффективное привлечение к операциям вооруженных «лояльных» контингентов самих конфликтующих сторон.

- Не всегда точное выполнение требований «равноудаленности», случаи предпочтительной поддержки миротворческим контингентом целей одной из сторон конфликта на некоторых отдельных этапах операций.

- Нечеткость границ между операциями по поддержанию уже достигнутого перемирия и операциями по установлению мира, силовому принуждению к миру. Использование более тяжело вооруженных контингентов, чем для классических «наблюдательных» миссий; привлечение десантных подразделений, танков, вертолетных групп, артиллерии. Распространенные случаи противостояния миротворцев серьезно вооруженным отрядам и формированиям конфликтующих сторон.

- Разрыв между политической и военной стороной операций. Вынужденное взятие на себя военными ряда политико-дипломатических задач. Как правило, отставание политико-дипломатического урегулирования от решения задач военной стадии операций. Отсутствие должной политической координации между странами СНГ в коллективном руководстве политическим урегулированием.

- Не всегда достаточная информированность парламентских структур и общественности России и других стран СНГ о текущем состоянии операций, масштабах их финансирования, перспективах расширения или сворачивания. Сосредоточение планирования и руководства операциями в структурах исполнительной власти.

- Расхождение политической практики организации отдельных операций с «классической» схемой миротворчества, а также со способами организации и руководства операциями, разработанными и принятыми в СНГ в форме Концепции по предотвращению и урегулированию конфликтов и документов по Коллективным силам по поддержанию мира.

- Тенденция ко все большему учету стандартов и требований ООН; постепенный переход от использования контингентов, обученных лишь для ведения обычных боевых действий, к организации специализированной подготовки миротворцев. Применение единых стандартов к миротворцам, направляемым для участия в операциях ООН и в действиях в конфликтных точках СНГ.

- Развитие и укрепление правовой базы миротворчества в СНГ. Превращение миротворческих действий в конфликтных регионах в постоянное измерение политического диалога между рядом государств СНГ.

Сопоставление общемировой эволюции миротворческой деятельности с тенденциями развития такого рода операций на геополитическом пространстве ННГ позволяет сделать вывод об их значительном сходстве, однонаправленности, а на этом основании - о возможности и необходимости рассмотрения операций в регионе ННГ как самостоятельной уникальной ветви общемировой миротворческой практики. При этом России и другим новым независимым государствам целесообразно предпринять дополнительные политико­-дипломатические усилия для дальнейшего интегрирования российского миротворчества в мировую практику, обеспечения признания международным сообществом не только легитимности, но и уникального опыта, положительного вклада операций в регионе ННГ в урегулирование конфликтов на планете.

Понятие миротворческих операций (МТО) целесообразно использовать для характеристики только той части миротворчества, которая представляет собой регулируемую международным политическим мандатом ООН или региональных организаций (в смысле главы VIII Устава ООН), систематизированную и организованную деятельность государств и межгосударственных объединений по вмешательству в конфликты с целью их прекращения и урегулирования.

К МТО не относится деятельность по легитимному (на основе межгосударственных договоров и соглашений) вмешательству одних государств во внутренние дела других по просьбе политического руководства последних. В МТО не входит также активность негосударственных субъектов (неправительственных организаций и др.) в регионах конфликтов, хотя она может осуществляться параллельно или во взаимодействии с МТО.

Меры по предотвращению назревающих конфликтов (превентивная дипломатия, предупредительные дипломатические демарши и экономические меры, наблюдательные миссии и пр.), как и меры по ликвидации последствий уже прекращенных или стабилизированных конфликтов (восстановление политической, экономической, социальной инфраструктуры, проведение выборов под международным контролем и пр.) целесообразно рассматривать как самостоятельные виды миротворческой деятельности - предконфликтное и постконфликтное миротворчество, - отличающиеся от МТО в узком смысле слова, характерных для конфликтной стадии.

В рамках МТО различаются нижеследующие виды деятельности.

1. По правовому статусу (правовые типы МТО).

- Операции по поддержанию мира (ОПМ). Это операции, проводимые международным сообществом с согласия конфликтующих сторон, а в случае немеждународного конфликта - с согласия политического руководства государства, на территории которого происходит конфликт. Обычно ОПМ являются операциями по поддержанию еще не нарушенного или уже достигнутого мира, т.е. проводятся до или после завершения силовой стадии конфликта.

- Операции по установлению мира (ОУМ) представляют собой операции, как правило, с элементами принудительных действий, осуществляемые по мандату ООН без согласия (вопреки позиции) конфликтующих сторон или легитимного политического руководства государства, на территории которого происходит конфликт.

2. По функциям и средствам проведения (функциональные типы МТО).

- Международные миссии наблюдателей или миссии по установлению фактов, гражданские, военные или смешанные (наблюдательные МТО - НМТО).

- Международные миротворческие операции с привлечением вооруженных сил (военные МТО или МТО с элементами военных действий - ВМТО).

- Международные миротворческие полицейские операции (полицейские МТО - ПМТО).

- Международные миротворческие операции по оказанию гуманитарной помощи (гуманитарные МТО - ГМТО) в регионах конфликтов (их следует отличать от оказания помощи жертвам природных бедствий и катастроф).

Политико-дипломатические меры и усилия по организации переговоров конфликтующих сторон, политическому урегулированию, содействию в выработке соглашений о постконфликтном статусе и пр. можно рассматривать как особый «невоенный» политико-дипломатический тип МТО (ДМТО). Но можно считать ДМТО стадией или компонентом МТО практически всех форм; к тому же подобные меры обычно осуществляются и в доконфликтный, и в постконфликтный период («добрые услуги» типа посредничества в терминологии Устава ООН), а значит, выходят за рамки непосредственно МТО и часто регулируются не только мандатом МТО (пример - Дейтонские соглашения по Боснии и Герцеговине).

3. Различение МТО по субъекту.

- Миротворческие операции ООН (операции от имени мирового сообщества по мандату ООН).

- Региональные МТО - миротворческие действия региональных организаций по мандату ОБСЕ, ОАЕ, ОАГ, СНГ, ОДКБ и др. межгосударственных объединений, соответствующих VIII главе Устава ООН (соответственно, правомерны понятия миротворческая операция ОБСЕ, миротворческая операция СНГ и пр.).

- Внутренние МТО (с международно-правовой точки зрения, являются полицейской операцией государства на собственной территории) для пресечения и разрешения немеждународного конфликта между негосударственными социальными субъектами (например, этническими группами, региональными образованиями внутри одного государства и др.).

Примером операции вышеназванного типа в условиях России было использование военной силы для разъединения и частичного разоружения сторон в ходе вооруженного конфликта Ингушетии и Северной Осетии в 1992 г. При этом статус внутренней МТО возникает лишь там, где правительство выступает как «третья сила», равноудаленная от сторон конфликта и «разнимающая» их. В случае же борьбы центральных властей с сепаратизмом регионов или нелояльными центральному правительству политическими образованиями на собственной территории (другими словами, когда государственные власти сами выступают одной из сторон конфликта) статус внутренней МТО неприменим.

В международно-правовом аспекте операции регулируются четырьмя группами правовых установлений.

1. Мандат на проведение операции. Это не столько правовое, сколько политическое решение о том, в какой конфликт, на какой его стадии и в какой форме вмешаться. Однако оформляется оно как постановление международной организации или межгосударственное соглашение. Характер мандата определяет родовую принадлежность операции к классическому "миротворчеству" (поддержанию мира) либо силовому установлению мира вопреки воле конфликтующих сторон (при многих промежуточных и смешанных формах).

2. Соглашения со сторонами конфликта. Речь идет о согласии на международное вмешательство, которое может быть оформлено как официальная просьба, обращение правительства страны в ООН, в региональную организацию, к правительствам других стран или как соглашение о статусе пребывания, которое отличает ОПМ от ОУм.

3. Соглашения международных организаций (субъектов операции) со странами-участницами операции. Подобные типовые соглашения разработаны и применяются в ООН, которая располагает целой системой резервных соглашений. Они нужны для того, чтобы создать правовую основу участия гражданского и военного персонала разной национально-государственной принадлежности в международных действиях за пределами границ тех стран, гражданами которых они являются. Характер и объем соглашений приводит к появлению конкретных коалиций по проведению операций, а также определяет основы и масштабы коллективного финансирования операций.

4.Договоры и соглашения между сторонами конфликта (в том числе соглашения о перемирии, о прекращении огня, восстановлении границ, постконфликтном урегулировании, демобилизации вооруженных формирований, проведении свободных выборов, изменении форм национально-государственного устройства и пр.). Собственно, миротворческие операции призваны помочь адекватному и эффективному претворению в жизнь этих соглашений, а международные организации выступают их гарантами, содействуют их выработке и реализации.

В функциональном аспекте варьируемыми параметрами операций являются следующие:

- политическое руководство операцией, его характер и структура;

- военное руководство и цепочка командования;

- соотношение и распределение полномочий между гражданским и военным элементами операций;

- конкретный комплекс военно-оперативных и социально-политических задач, решаемых с помощью операции;

- методы комплектования персонала и финансирования операций;

- результативность и эффективность операций.

Таблица 1. Стадии, виды, типы и формы миротворческой деятельности в конфликтных регионах