ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Министерства иностранных дел многих стран, несмотря на специфику каждого из них, имеют немало общего с точки зрения их функций и роли во внешнеполитическом механизме. «Информационная работа, — отмечал, в частности, российский посол И.П.
Абоимов, — основа деятельности внешнеполитической службы любого государства».Она включает три самостоятельных аспекта: во-первых, изучение существующего положения в стране (что делается в иностранном государстве?); во-вторых, изучение возможностей (что могут сделать в иностранном государстве?); в-третьих, изучение намерений (что намеревается сделать иностранное государство?). Эти вопросы так давно вошли в плоть и кровь дипломатической деятельности, что поданному поводу существует даже достоверный анекдот о том, как во время Венского конгресса в 1815 г. министр иностранных дел Австрийской империи К. Меттерних, узнав от своего коллеги о кончине русского посла, непроизвольно воскликнул: «Правда? Интересно, каковы были его мотивы?».
Львиная доля внешнеполитической информации оседает и обрабатывается в территориальных и функциональных подразделениях. Без них, а также структур, занимающихся обеспечением дипломатической службы справочно-аналитическими материалами, не обходится ни одно ведомство иностранных дел. СССР, а затем и Российская Федерация не являются здесь исключением. Еще на рубеже 40-50 годов при МИД существовал Комитет информации, который номинально возглавлял А.А. Громыко. В его составе работали многие видные советские дипломаты — В.П. Карпов, А.Е. Ковалев, В.П. Поляков, В.М. Фомин и др. Затем комитет был реорганизован в Управление внешнеполитической информации, а перед ликвидацией — в Управление общих международных проблем.
Более трех десятков лет в структуре МИД СССР действовало Управление по планированию внешнеполитических мероприятий, переименованное вскоре в Управление оценок и планирования.
Его магистральная задача заключалась, по словам начальника Л. И. Менделевича, в разработке соображений концептуального и практического характера по крупным внешнеполитическим вопросам, соображений, связанных с формированием и развитием внешнеполитической деятельности страны. Сегодня в МИД России имеется Департамент внешнеполитического планирования со схожими функциями.Среди других структурных подразделений российского МИД выделим Департамент информации и печати. У него также есть своя специфика. «Ведь мы, — заявлял его тогдашний директор В. Рахманин, — занимаемся не только обработкой общественного мнения, но и ведем практическую дипломатическую работу. И не всегда возможно предавать гласности каждый дипломатический шаг». При поддержке Совета по информационной работе МИД РФ, основной задачей которого являлась координация информационной и прагматической деятельности министерства, придание ей целенаправленного и осмысленного характера, был создан отдел информационного обеспечения, преобразованный затем в специальный департамент.
В зарубежных представительствах СССР и России, а точнее, в больших посольствах, как правило, были и есть структуры и группы, ведущие вопросы внешней, внутренней политики страны пребывания, двухсторонних отношений, атташаты по культурным, научно-техническим связям, по вопросам прессы и информации. Так, в советском посольстве в Оттаве функционировали такие самостоятельные подразделения: внутренней политики, внешнеполитической деятельности Канады, советско-канадских отношений. «Одна из основных задач подразделений, — свидетельствовал посол А. А. Родионов, — состояла в том, чтобы точно и объективно готовить проекты информаций для... правительства, которые рассматривались послом, при необходимости коллегиально обсуждались, а затем отправлялись в центр».
К сожалению, в России до второй половины 1990-х годов практически отсутствовала единая система планирования, постановки, реализации и оценки исполнения внешнеполитических решений.
На внешней арене действовали разрозненные силы и структуры, подчас ведомые не только общенациональными предпочтениями. Сегодня этим негативным тенденциям на самом высоком уровне поставлен барьер. «Мы, — указывал Президент РФ В.В. Путин, — должны избавиться от имперских амбиций, с одной стороны. А с другой стороны — точно и ясно понимать, где лежат наши национальные интересы. Бороться за эти интересы, формулировать их ясно». Существенную роль в данном процессе должны играть информационно-аналитические службы страны.Касаясь особенностей деятельности их зарубежных аналогов, то следует подчеркнуть, что в круг основных задач сотрудников оперативных отделов британского Форин оффиса входит сбор, классификация и оценка текущей информации, разработка предложений, подготовка текстов ответов на соответствующие запросы парламента, дипломатическая переписка, поддержание деловых и протокольных контактов. Кроме информации из посольств они используют сообщения британских корреспондентов из-за рубежа, материалы, полученные по взаимной договоренности от партнеров по НАТО и ЕЭС, а также из стран Содружества, справочноаналитические материалы, подготовленные в научно-исследовательских институтах и университетах.
Наиболее важными оперативными звеньями Форин оффис являются функциональные отделы. Среди них один из крупных по числу сотрудников — исследовательский отдел, основанный при непосредственном участии известного историка А. Тойнби. Главные его задачи — анализ внутреннего положения в иностранных государствах, обработка информации, получаемой из различных источников. Собственно информационной работой в Форин оффисе занимается несколько подразделений, прежде всего отдел по информационной политике, отдел зарубежной информации и отдел новостей.
Государственный департамент США является одним из самых разветвленных ведомств иностранных дел в мире. Информационное и оперативное обслуживание высших руководителей осуществляется исполнительным секретариатом, своеобразным штабом внешнеполитического ведомства.
Контроль за прохождением информации — его основная, хотя и не единственная функция. Оперативно-исполнительская работа в госдепе ведется в управлениях. Их классификация типична для ведомств иностранных дел любого государства. Правда, не имеет аналогов Управление разведки и исследований. Главной его функцией является сбор, разработка, анализ и обобщение данных «политической разведки», получаемых от представительств США за рубежом.Еще в 1970 г. группа под руководством У. Макомбера представила в госдеп специальный доклад, где были сформулированы основные требования к информационной службе. Они сводились к четырем принципам: быстрота информации, что необходимо для принятия срочных решений в критических ситуациях; точность информации при ее сборе, передаче, воспроизведении и использовании; должный отбор информации, что предусматривает исключение всяких не относящихся к делу данных и добавление любой информации, способной принести пользу; гибкость информации, т. е. возможность использовать ее в различных ситуациях.
Первое место среди функций МИД Японии занимает планирование и осуществление внешней политики, а сбор внешнеполитической информации — пятое. Однако на практике часто последнее занимает основное место. Причем японские дипломаты ориентированы на сбор информации главным образом с использованием «открытых методов». Одновременно большое значение придается получению информации «из первых рук». Ее собирают региональные департаменты, но углубленный анализ не входит в их непосредственную функцию. Им занимается департамент информации и анализа. Аналитическими операциями также занимаются советники при МИД из ушедших на пенсию дипломатов, а в более широком и комплексном плане — научно-исследовательские институты.
Часто аналитические документы МИД Японии даже по крупным вопросам делаются на основании, казалось бы, второстепенных деталей. Умение анализировать мелкие, не составляющие секреты явления, события, факты, искусство сводить их к системе и отсюда на основании логических заключений делать выводы общего характера, во многих случаях заменяет японцам ту работу, которую в других странах выполняет разведка.
«Японцы, — писал посол В.М. Виноградов, — могут и не стремиться получить данные непосредственно о том явлении, что их интересует, они соберут такие косвенные данные, которые дадут им возможность воссоздать это явление ».Начиная со второй половины ХХ века, во всех развитых странах возникли неправительственные аналитические центры. Они, находясь формально вне структур власти, играют важную, а порой и определяющую роль в формулировании государственной политики. В США к ним относятся, в частности, фонд Карнеги и фонд «Наследие». Эти своеобразные мозговые центры, чья позиция в значительной мере определяет приоритеты той или иной администрации. То же самое можно сказать и об Институте внешней политики в Германии, который спонсируется властью, но является неправительственной организацией. Аналогичные процессы характерны для Франции и Великобритании. В России же на подобную роль претендует Совет по внешней и оборонной политике.
Общепризнано, что одной из инструментальных функций различных фондов и неправительственных организаций, завязанных на международных отношениях, по праву является информационная. Благодаря своему долгосрочному присутствию в политических и около политических структур тех государств, где реализуются задуманные проекты, фонды обладают информацией недоступной официальной дипломатии. В годовых отчетах для МИД они анализируют ситуацию в странах пребывания, обмениваются информацией с посольствами на местах и т.д.
К сожалению, по мнению отдельных обозревателей, в Российской Федерации так и не оформилась традиция работать с академическим экспертно-аналитическим сообществом. В число всевозможных советников, а также консультантов попадают либо представители академического номенклатурно-хозяйственного сословия со всякого рода громкими званиями и должностями, но без реальных научных знаний и фундаментальных работ, либо шустрые и «понимающие момент» личности, не обремененные сколько-нибудь серьезными познаниями в конкретных областях, но являющимися «спецами по общим вопросам».
Мировая практика, однако, много раз доказывала, что без настоящих специалистов чиновничий аппарат министерств и ведомств, задействованных в сфере внешней политики, национальной безопасности и обороны, не способен разрабатывать стратегические проблемы.Изучение специальной и мемуарной литературы показывает, что сфера международной деятельности поддается научному осмыслению, а советы авторов вполне укладываются в общем бесхитростную схему: поставить на свое место причины и следствия явлений, части и целое, да рассматривать в диалектической связи дипломатию и внешнюю политику. А механизм выработки последней, по заключению И.С. Иванова, условно можно изобразить в виде математической формулы, построенной на сочетании тесно взаимосвязанных «постоянных» и «переменных» величин, «К числу первых, — пояснял министр иностранных дел России, — принадлежат базовые интересы и цели государства. Вторые представляют собой совокупность бесконечно меняющихся внутренних и внешних факторов и обстоятельств, с которыми ему приходится соотносить свои практические действия на международной арене».
Правда, в сравнении с подходами политического лидера наблюдается специфика в труде эксперта, которая предопределяется различием в функциям и ролях на внешней арене. «Ученые-исследователи, — отмечал Г. Киссинджер, — анализируют функционирование международных систем; государственные деятели их создают. И существует огромная разница между видением аналитика и государственного деятеля. Аналитик в силах выбирать, какую именно проблему он желает исследовать, в то время как на государственного деятеля проблемы сваливаются сами собой. Аналитик не ограничен временем и может затратить его сколько нужно, чтобы прийти к четкому и ясному выводу; зато государственный деятель все время находится в цейтноте. Аналитик ничем не рискует. Если его выводы окажутся неверными, он начинает новый трактат. Государственному деятелю дозволена лишь одна попытка; если он не угадает, ошибки становятся непоправимыми. Аналитик имеет в своем распоряжении все факты; и судят о нем в зависимости от интеллектуальных способностей. Государственный деятель вынужден действовать исходя из оценок, которые не может доказать в тот момент, когда их выносит; история будет судить о нем на основании того, насколько мудро ему удалось осуществить необходимые изменения и, что самое главное, до какой степени он сохранил мир. Вот почему, — закончил Г. Киссинджер, — изучение того, как государственные деятели решили проблему установления мирового порядка — что сработало, а что нет, и почему — не конечная цель осознания современной дипломатии, хотя и может быть его началом».
В отличие от научного труда информационный документ преследует и такую важную цель: он должен быть полезным для обеспечения внешнеполитических интересов уже в данный момент. Полезность определяется многими факторами, в том числе полнотой и точностью информации. Иногда они частично приносятся в жертву ради ее своевременности. «Своевременность, — замечал в этом контексте В. Плэтт, — вообще имеет для информационных документов большее значение, чем для чисто академических трудов».
Касательно своего назначения, то информационноаналитический продукт должен рассматриваться в связи с тем, в каких целях его рассчитывают задействовать. Для руководства он обязан быть кратким, убедительным и удобопонятным. Для использования в других исследовательских сферах, например в качестве справочника, то степень полноты и специализированности информационного документа может и не ограничиваться. В целом же информационно-аналитическая деятельность внешне весьма напоминает научную работу в какой-либо области.