ГРАЖДАНСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА В ПРАКТИКЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ГОТОВНОСТЬ СОЦИАЛЬНОЙ СРЕДЫ
В настоящее время принятие управленческих решений на различных уровнях государственного и муниципального управления связано с необходимостью реагирования на многочисленные и не всегда очевидные вызовы, а также прогнозирования не всегда определенного будущего. В данных условиях традиционные управленческие технологии, основанные на квалификации управленцев и детальной регламентации их деятельности, а также привлечении экспертов зачастую неэффективны. Более востребованными становятся методы управления, задействующие креативный потенциал различных заинтересованных групп, сообщества в целом, в том числе, методы краудсорсинга. Вместе с тем, включение внешних по отношению к административному аппарату социальных акторов в процесс принятия решений имеет еще одно важное последствие - легитимацию процесса управления за счет увеличения его прозрачности и рассредоточения ответственности. Одной из технологий включения сообщества в процесс принятия решений является гражданская экспертиза. Здесь необходимо различать гражданскую экспертизу как относительно спонтанный процесс реагирования на управленческие решения со стороны заинтересованных акторов-СМИ, заинтересованных групп и др. (политическая аналитика) [1] и как институт управления, регламентированный в комплексе нормативно-правовых актов и обладающий серьезной кадровой и технологической базой. Специфика функционирования института гражданской экспертизы на региональном и муниципальном уровнях определяется, с одной стороны, относительной узостью экспертной базы, с другой - тем, что объекты экспертизы - проекты публичных решений - непосредственно «завязаны» на интересы жителей конкретной территории. В этих условиях необходимость в «экспертном» знании зачастую нивелируется. Более востребованными становятся интуитивно-чувственные оценки, связанные с повседневным опытом граждан. Институт гражданской экспертизы пока еще не получил должного общественного статуса и признания. Отсутствуют необходимое нормативно-правовое, организационное и экономическое обеспечение экспертной деятельности. Также не определен до конца статус профессиональных саморегулируемых экспертных сообществ [1]. В частности, не решена проблема создания нормативно-правовой базы общественной экспертизы на федеральном уровне. Проект Федерального закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» находится в стадии разработки с неопределенным результатом [1]. При этом отчасти данная проблема решается в процессе деятельности Общественной палаты, одной из задач которой является проведение «общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления » [1 ], региональных общественных палат, и посредством региональной законодательной практики. Так, соответствующий закон об общественной экспертизе принят в 2011 году в Псковской области [1]. Помимо слабости институциональной (прежде всего, нормативно-правовой) базы серьезной проблемой организации гражданской экспертизы в регионах и муниципалитетах является недостаточная готовность ее потенциальных субъектов к реализации экспертных функций, а также не всегда комплиментарное отношение представителей органов государственного и муниципального управления к целям и процедурам гражданской экспертизы. С целью получения информации о готовности социальной среды регионального и муниципального управления к принятию практик гражданской экспертизы в г. Белгороде в сентябре 2011 г. Центром социальных технологий Белгородского государственного научно-исследовательского университета было проведено социологическое исследование (рук. - проф. В.П. Бабинцев). Основными целевыми группами анкетного опроса являлись те, от кого, в первую очередь, зависит становление и функционирование института гражданской экспертизы в регионе - государственные служащие (N=129), участники общественных объединений (N=71), а также эксперты (N=78), в число которых вошли как члены научного сообщества, так и представители органов государственного и муниципального управления, так и или иначе имеющие отношение к проблематике взаимодействия с гражданским обществом. Прежде всего, следует отметить, что необходимость инкорпорирования гражданской института экспертизы в практики регионального (муниципального) управления признается подавляющим большинством даже такой консервативной группы, как государственные служащие, хотя это признание далеко не всегда носит однозначный характер. Так, актуальной гражданскую экспертизу практик регионального управления считают в целом 74,4% государственных служащих (из них 28,7% - весьма актуальной). У экспертов доля считающих ее актуальной доходит до 84,6% (из них 33,3% считают ее весьма актуальной). По данным опроса представителей общественных объединений Белгородской области, желание участвовать в проведении гражданской экспертизы высказали 71,1% респондентов, отсутствие такого желания - 8,5%. Но при этом реальный опыт участия в экспертизе решений региональной и муниципальной власти имеют от 25,4% (это экспертиза областных законопроектов и кадровых решений) до 30,1% (экспертиза проектов региональных и муниципальных программ). Таким образом, налицо явный дисбаланс между нормативной готовностью представителей общественности к участию в процессах гражданской экспертизы и реальными практиками такого участия. Подавляющее большинство опрошенных общественников оценивают развитость практики гражданской экспертизы в Белгородской области как недостаточную (47,9% - «недостаточно», 18,3% - «совсем не развита») и лишь 7,0% - как развитую в полной мере. При этом среди общественников наиболее высокой оказалась доля некомпетентных в данном вопросе - 26,8%. Характерно, что опрошенные государственные служащие дают более высокие оценки степени внедрения практики гражданской экспертизы в региональное (муниципальное) управление - так, 38,7% госслужащих в совокупности оценили ее как «высокую» и «скорее высокую» (17,8% и 20,9% соответственно). Но из этого следует не столько то, что госслужащие более информированы и вовлечены в проблематику общественной экспертизы, сколько то, что данная практика во многом носит имитационный характер и остается малоизвестной даже наиболее активным группам регионального сообщества. Тем более, что и у госслужащих преобладают низкие оценки - 10,1% - «низкая» и 34,1% - «скорее низкая». Оценки экспертов достаточно близки к оценкам государственных служащих: как высокую степень внедрения гражданской экспертизы оценили 14,1%, как скорее высокую - 24,4%, как скорее низкую - 29,5%, как низкую - 15,4%. Причинами недостаточного внедрения гражданской экспертизы в практику регионального и муниципального управления, по мнению общественников, являются, прежде всего, отсутствие у общественности ясного представления о содержании данной деятельности (ее отметили 40,9% опрошенных) и пассивность населения (35,2%). Таким образом, основные претензии общественников адресованы как населению, не желающему участвовать в таком важном виде деятельности, так и, косвенно, органам управления, не выстроившим эффективную систему информирования населения об инициативах власти, способствующей ее прозрачности. Затем, в качестве причин общественники отметили отсутствие соответствующих традиций (22,5%), противодействие чиновников (21,1%), отсутствие нормативного обеспечения (21,1%), непонимание важности гражданской экспертизы руководителями общественных организаций (12,7%) и невозможность использовать результаты экспертизы (5,6%). То есть, в принципе, ответственность за недостаточное использование технологии гражданской экспертизы лежит на всех социальных акторах, хотя в ответах представителей общественных объединений заметно перекладывание ответственности на власть, с одной стороны, и на население вкупе со сложившимися традициями, с другой. Сопоставление ответов на данный вопрос общественников с ответами государственных служащих позволяет сделать несколько интересных выводов. Во-первых, государственные служащие еще в большей степени склонны приписывать недостатки сложившейся практики гражданской экспертизы некомпетентности общественности и пассивности населения. Так, о том, что это связано с отсутствием у общественности ясного представления о содержании данной деятельности, сказали 60,5% опрошенных госслужащих (против 40,9% общественников); о том что причина - в пассивности населения - 49,6% (против 35,2% общественников). Характерно, что госслужащие не склонны минимизировать такой фактор, как противодействие чиновников - его назвали 18,6% госслужащих - всего на 2,5% меньше, чем соответствующая доля общественников. В большей степени, нежели общественники, государственные служащие обращают внимание на фактор невозможности использования результатов экспертизы (15,5% против 5,6% у общественников). В меньшей мере, как люди убежденные в эффективности директивных практик, госслужащие связывают недостатки системы гражданской экспертизы с социокультурными факторами - отсутствием соответствующих традиций (14,0% против 22,5% у общественников) и в большей - с отсутствием нормативного обеспечения (27,9% против 21,1% у общественников). Непонимание важности гражданской экспертизы руководителями общественных организаций, естественно, в ответах госслужащих выражено более отчетливо (13,2% против 5,6% у общественников). Интересно, что оценки экспертов причин недостаточного уровня развития гражданской экспертизы по ряду параметров сближаются с оценками госслужащих - так, эксперты приблизительно в такой же степени указали на отсутствие у общественности ясного представления о содержании данной деятельности (59,0%) и пассивность населения (46,%). Но при этом гораздо в большей степени, нежели и госслужащие, и общественники, эксперты связывают существующие ограничения с противодействием чиновников (32,1%) и непонимание важности экспертизы руководителями общественных организаций (23,1%). В ответах общественников достаточно отчетливо просматривается некий оттенок элитарности в отношении субъектов оценки принимаемых органами власти решений. Так, отвечая на вопрос о том, кто, прежде всего, должен осуществлять независимую оценку регионального управления, общественники указывают, прежде всего, на общественные объединения (77,5%) и затем - на экспертов-ученых (38,0%). Позиция «любой гражданин» находится у них на третьем месте - 21,1%, СМИ - на четвертом - 15,5%, а политические партии - на пятом - 9,9%. Интересно, что государственные служащие в своих ответах продемонстрировали больший демократизм - позицию «любой гражданин» отметили 32,6%. Но на первое место госслужащие, в отличие от общественников) поставили экспертов-ученых (47,3%), и лишь за ними следуют общественные объединения - 44,2%. На четвертом и пятом местах у госслужащих также СМИ и политические партии - 18,6% и 5,4% соответственно. Эксперты вполне закономерно поставили на первое место экспертов-ученых (57,7%), с которыми большинство из них себя идентифицируют. На втором месте - общественные объединения (51,3%); на третьем - позиция «любой гражданин» (37,2%); на четвертом - СМИ - 14,1%; на пятом - политические партии (6,4%). Как видим, разница в ответах основных целевых аудиторий определяется, в значительной степени, их самоидентификацией. Однако в ответах всех потенциально активных сторон гражданской экспертизы (к ним мы относим и госслужащих как создателей объектов экспертизы) просматривается определенное недоверие к компетентности рядовых граждан. Обращает на себя внимание также низкие оценки экспертного потенциала СМИ и политических партий, отражающие, по-видимому, реальную несамостоятельность указанных субъектов в системе политического управления регионом. Эксперты дают достаточно скромные оценки готовности потенциальных участников института гражданской экспертизы к участию в ее регулярном функционировании и одни из самых низких оценок - именно у населения. Так, лишь 5,1% экспертов считают, что население «в полной мере» готово к регулярному проведению гражданской экспертизы регионального управления, и 23,1% - готово «в основном». В отношении остальных потенциальны участников экспертные оценки распределились следующим образом: государственные служащие - «в полной мере» - 6,4%, «в основном» - 37,2%; муниципальные служащие - «в полной мере» - 5,1%, «в основном» - 35,9%; общественные объединения - «в полной мере» - 7,7%, «в основном» - 37,2%; эксперты- исследователи - «в полной мере» - 19,2%, «в основном» - 52,6%; бизнес-структуры - «в полной мере» - 2,6%, «в основном» - 37,2%; политические партии - «в полной мере» - 5,1%, «в основном» - 48,7%. Здесь опять прослеживается повышенная (а, возможно, и завышенная) оценка компетентности «экспертов» в сравнении с компетентностью иных участников гражданской экспертизы - причем, оценка, данная самими «экспертами». Во всех остальных случаях экспертные оценки готовности субъектов не так уж сильно различаются - за исключением населения. Другим важнейшим компонентом системы гражданской экспертизы, после психологической готовности и наличия соответствующих компетенций у ее потенциальных участников, являются институциональные основы и соответствующие процедуры. Наиболее результативными методами гражданской экспертизы общественники считают такие традиционные формы, как участие в работе представительных органов власти (45,1%) и создание общественных советов при органах исполнительной власти (42,3%). Перспективной также является и такая форма, как организация Интернет-форумов с обсуждением проектов решений и нормативных актов (35,2%). К относительно эффективным представители общественных объединений относят обсуждение проблем на заседаниях Общественной палаты региона (29,6%), обсуждение проектов решений в СМИ (28,2%), проведение общественных слушаний (26,8%), участие в работе коллегий при исполнительных органах власти (22,6%); к неэффективным - социологический мониторинг, который указали всего 16,9%. У государственных служащих организация Интернет-форумов с обсуждением проектов решений и нормативных актов вышла на первое место (47,3%). По-видимому, это связано с уже ставшими привычными в системе государственной власти практиками «электронного правительства» и нормативными требованиями открытости и прозрачности государственного управления. Остальные методы проведения экспертизы следуют с достаточно большим отрывом: обсуждение проектов решений в СМИ (29,5%), проведение общественных слушаний (28,7%), создание общественных советов при органах исполнительной власти (27,9%), участие в работе представительных органов власти (24,8%), социологический мониторинг (22,5%), участие в работе коллегий при исполнительных органах власти (17,1%), обсуждение проблем на заседаниях Общественной палаты региона (9,3%). Последние два метода, как видим, являются наименее эффективными в оценках государственных служащих региона. Эксперты отдают предпочтение социологическому мониторингу (51,3%), видимо, отдавая отчет в необходимости слышать «глас народа», организации Интернет-форумов с обсуждением проектов решений и нормативных актов (44,9%), обсуждению проектов решений в СМИ (34,6%), созданию общественных советов при органах исполнительной власти (33,3%), проведению общественных слушаний (30,8%). Такие методы, как обсуждение проблем на заседаниях Общественной палаты региона (15,4%), участие в работе представительных органов власти (14,1%), участие в работе коллегий при исполнительных органах власти (9,0%), с точки зрения экспертов, малорезультативны. Таким образом, обобщая оценки этих трех целевых аудиторий, по-видимому, следует признать неэффективными и носящими имитационный характер такие институты гражданского контроля и экспертизы, как Общественные палаты, коллегии при исполнительных органах власти. Наиболее перспективными же являются обсуждения на Интернет-площадках, обсуждение в СМИ и создание общественных советов при органах исполнительной власти. Отдельно с экспертами обсуждался вопрос о перечне объектов гражданской экспертизы. В наибольшей степени нуждаются в гражданской экспертизе, с точки зрения экспертов, такие компоненты региональной политики, как антикоррупционная политика (ее отметили 34,6%), социальная политика (32,1%), разработка нормативных актов (29,5%), разработка целевых программ (29,5%), бюджетный процесс (29,5%); в меньшей - кадровая политика (15,4%), организация предоставления государственных и муниципальных услуг (12,8%), государственные и муниципальные закупки (11,5%), реализация антикризисных программ (9,0%), миграционная политика (7,7%), антимонопольная политика (5,1%). В данном случае мнения экспертов явно дискуссионны, поскольку ряд важнейших сфер гражданского контроля оказывается вне экспертизы. Это в очередной раз свидетельствует об ограниченности «экспертного» знания и его неоптимальности применительно к части широчайшего спектра проблем регионов и муниципалитетов. Итак, изучение состояния социальной среды функционирования института гражданской экспертизы в региональном и муниципальном управлении позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, проблематика гражданской экспертизы практик регионального (муниципального) управления признается актуальной большинством целевых групп ее потенциальных участников. Во- вторых, реальные практики гражданской экспертизы регионального управления имеют все-таки спорадический, несистемный характер. Существует ряд проблем, коренящихся как в сфере нормативноправового обеспечения практик гражданской экспертизы, так и (прежде всего) в недостаточной готовности (как психологической, так и компетентностной) основных потенциальных субъектов гражданской экспертизы. Следует учитывать и определенное противодействие инкорпорированию практик гражданской экспертизы со стороны государственных (муниципальных) органов, не стремящихся к «выходу из тени». При этом обсуждение данной проблематики зачастую носит «экспертный» характер и ведется без привлечения широкой общественности. Тем самым консервируется ситуация «некомпетентного большинства» и формируется завышенная самооценка «экспертов». В-третьих, мнения потенциальных субъектов об оптимальных методах и технологиях экспертизы расходятся. Здесь необходимо отметить, что само по себе это не является непреодолимым препятствием и, по большому счету, также является одним из направлений гражданской экспертизы. Список литературы 1. Еленский, А.В. Политическая экспертиза: генезис, понятие и когнитивные возможности / А.В. Еленский // Вопросы философии. - 2011. - №2. - С.57-69.