<<
>>

Институты демократии

Политическая демократия представляет собой сис­тему политических и общественных институтов, в коих опредмечиваются и реализуются принципы и другие ценности демократической культуры.

В их числе: институты представительной и прямой демок­ратии, органы законодательной, исполнительной и судебной властей, институт права, политические пар­тии и другие общественно-политические организации, средства массовой информации, система местного самоуправления и др. В многосоставных (полиэтни­ческих, многонациональных) обществах ключевое значение приобретает институт федерализма. Каж­дый из институтов возникает на определенном этапе исторической эволюции общества, вписываясь в еди­ную канву Становящегося демократического процес­са. Так, политические партии формируются уже в условиях деятельности парламента в западных стра­нах и введения всеобщей избирательной системы. В свою очередь с появлением партий парламента­ризм обретает новое качество, поскольку партии обес­печивают организованное представительство различ­ных социальных групп в институте законодательной власти.

Принципы и институты демократии реализуются в разнообразных, выработанных политическим опы­том процедурах (технологии демократии). Это выбо­ры, голосование, плебисциты, референдумы, делеги­рование полномочий, переговоры, компромиссы и т.д. Уже отмечалось, что особо важное значение в демок­ратии придается такой универсальной процедуре, как выборы. Полнота демократии во многом зависит от того, какова техника самих выборов; каким образом избирается высший законодательный орган власти; каков порядок избрания менее высоких уровней влас­ти и управления; равны ли избиратели в правах; является ли избирательное право всеобщим; каково голосование: открытое или закрытое; насколько ре­гулярно, периодически проводятся выборы; обеспе­чивается ли действительно свободное волеизъявле­ние граждан. Все эти процедуры призваны выявлять реальное отношение большинства гражданского об­щества к государству, его политике, к тем или иным политическим агентам, претендующих на занятие должностей в системе публичной власти.

В избирательном праве, отмечал К. Маркс, граж­данское общество поднимается до политического бытия.

Политическая демократия наиболее рельефно вы­ражена в институте парламентаризма. Парламента­ризм — составная часть демократического режима, хотя и не единственная система правления. Кроме нее в западных странах существует президентская демократия (типичная американская модель) и кол­легиальная система или система Советов в Швей­царии.

Парламентаризм есть политический комплексный институт государственного устройства и управления, базирующийся на представительной демократии. Понятие «парламентаризм» означает систему право­вых, политических и моральных норм, традиций, «правил игры» различного уровня, вырабатываемых в процессе исторического политического опыта и ре­ализуемых в государственном управлении. Осново­полагающие принципы демократии — суверенитет народа, правление большинства, представительства, плюрализма — составляют базу парламентаризма.

Парламент избирается народом, воплощает верхо­венство его суверенной власти, правит от имени на­рода. В свою очередь народ как суверен осуществля­ет контроль за деятельностью своих представителей

через выборы, выражая им свое доверие или недове­рие. Властные полномочия избранных депутатов оп­ределяются и ограничиваются Конституцией, акку­мулирующей в себе всенародный консенсус.

Парламент представляет собой большинство всех социально значимых слоев населения; вместе с тем механизм принятия решений определяется также принципом «большинства» при уважении мнения меньшинства; оппозиция — необходимый институт парламентаризма.

Функционирование парламентаризма — реальное воплощение в политической практике принципа плю­рализма. Выборы парламентариев по партийным спискам, деятельность партийных фракций, вклю­чая оппозиционные, сопоставление программных установок и концепций, политических взглядов и позиций различных политических группировок, вы­ражающих спектр интересов и идей избирателей, открытое соперничество фракций — таковы конкрет­ные формы реализации политического плюрализма в системе парламентской демократии.

Политическая практика парламентаризма зафик­сировала многообразие его функций. Это прежде всего представительная функция: политическое выраже­ние интересов социальных групп и слоев населения, институционализация интересов. Гарант реализации представительной функции — избирательная систе­ма в совокупности с соревновательностью между по­литическими субъектами. Соревновательность поли­тических сил — эффективный способ формирования элит и отбора вариантов решений. В зависимости от специфики гражданского общества в данной стране представительство в парламенте может быть: партий­ным, территориальным, корпоративным, этниче­ским.

Властная функция парламента производна от су­веренитета народа, конституционно гарантирована. Важнейшая ее составляющая — законодательная деятельность. В состав властной функции входит так­же политический контроль и привлечение к ответ­ственности управляющих субъектов, нарушающих конституционные принципы и нормы.

Функция легитимности режима. Парламент слу­жит важнейшим институтом легитимации государ­ственной власти, поскольку он представляет боль­шинство общества, выражает его волю. Политичес­кая легитимность реализуется посредством приня­тия политических решений, в которых заинтересо­вано общество. Принятые представителями народа решения становятся обязательными для всех госу­дарственных и общественных институтов, что и яв­ляется законной основой для деятельности управля­ющих и управляемых.

Функция разрешения социальных и политических конфликтов. Парламентская демократия институцио­нализирует общественные конфликты. Гласно, леги­тимно, на основе общепризнанных норм и «правил игры» избранниками народа обсуждаются и разре­шаются возникающие в обществе конфликты: меж­ду социальными и этническими группами, региональ­ные и другие. Парламент, по словам бывшего Пред­седателя Верховного Совета России Р. Хасбулатова, открытая форма улаживания конфликтов.

Описанные функции института парламентаризма не в каждой стране, где избирается парламент, ста­новятся реальностью.

Воплощение их в живую по­литику зависит от конкретно-политической ситуации, характера конституционных основ государства. Во многих случаях конституционно закрепленные пол­номочия парламента остаются нереализованными из-за агрессивности исполнительной власти или же политического безволия парламентариев. То и другое, в частности, присутствовало в бытность Верховного Сове­та РФ, разогнанного Президентом России.

В мировой политической практике отмечается из­вестное снижение роли парламента как института представительной власти под влиянием усиления институтов исполнительной власти. М. Рокар, гово­ря о роли парламента в Пятой Республике (нынеш­ней Франции), отмечает, что эта роль, конечно, «принижена» по сравнению с моделью парламента, су­ществовавшего в Великобритании в 1830-1860 гг. Тогда он был издающим законы и контролирующим исполнительную власть. Теперь же и французский парламент и парламенты «аналогичных демокра­тий — Англии, Германии, Испании, Скандинавских стран» действуют в иной ситуации. «В каждой из них первенство в государственной системе принад­лежит исполнительной власти, парламентское боль­шинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее прини­мает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами».

Реальная властная роль парламента, фактическое влияние института парламентаризма в целом на по­литическую жизнь демократических режимов зави­сит от конституционно установленного в каждой стра­не порядка разделения властей. Принцип разделения властей — база парламентаризма. Рассмотрим его.

Идея разделения властей сформировалась в лоне либеральной концепции демократии и долгое время отвергалась коллективистскими концепциями, в пер­вую очередь марксизмом. Принцип разделения был разработан впервые Дж. Локком, а затем Ш. Мон­тескье. Практически же применен впервые в США. «Отцы-основатели» писали: в основу статуса прави­тельства «положен принцип четкого разделения за­конодательной, исполнительной и судебной власти, с тем, чтобы ни один человек не являлся носителем более чем одной из них одновременно.

Однако меж­ду этими тремя ветвями власти не устанавливалось никакого барьера». Америка отвергла «всеохваты­вающую прерогативу наследственной исполнитель­ной власти, как и узурпацию власти со стороны за­конодателей». «Выборный деспотизм» так же опа­сен, как и деспотизм наследственного диктатора, считали создатели американской Конституции. Надо обеспечить управляющим возможность надзирать над управляемыми, а вслед за этим необходимо обязать правящих надзирать за самими собой». «Если бы людьми правили ангелы, ни в каком надзоре над пра­вительством — внешнем или внутреннем — не было бы нужды».

Прежде чем найти теоретическое обоснование и законодательное воплощение, человечество форми­ровало разделение властей по отдельным элементам. Первое разделение труда в управлении обществом, совершенное в нашу эру, — это разделение религи­озной и политической светской власти. В Европе оно происходило в XV-XVI вв. В дальнейшем намечает­ся разделение определенных полномочий внутри мо­нархических государств, хотя, конечно, здесь прева­лировала централизация власти. На Западе возника­ют местные парламенты — своеобразные элементы демократической власти. В России, даже в условиях самодержавия, существовали разного рода совеща­тельные общественные органы: например, боярская дума, позже земские соборы — земское самоуправ­ление. В российской политической жизни предста­вительные учреждения имеют глубокие корни. Госу­дарственно-политический строй древних русских княжеств — своеобразное сочетание двух начал мо­нархического в лице князя и его дружины и демок­ратического в лице народного собрания, веча и изби­раемых им должностных лиц31. В новое время важ­ную роль играли учреждения земского самоуправле­ния. В. Ключевский писал: земское самоуправление было вызвано обнаружившейся при новых государ­ственных задачах и потребностях недостаточностью и непригодностью прежних местных правительствен­ных учреждений. «Такое сочетание централизации и самоуправления было вынуждено политической необходимостью».

«Успешное объединение великой России ставило объединителей в большое затруд­нение».

Решающим этапом функционального и институ­ционального оформления разделения властей как принципа парламентаризма стали буржуазные запад­ноевропейские революции. В этот период появились на свет теории Дж. Локка и Ш. Монтескье, а затем и Конституция США.

Принцип разделения властей в современной тео­рии и политической практике понимается и реали­зуется неоднозначно. Одни вслед за «отцами-основа­телями» Америки считают его высоким достижени­ем политической науки и непременным условием демократии. Другие этот принцип игнорируют. Аме­риканский политолог М. Паренти считает, что в об­ществе, где частное богатство находится в руках мень­шинства, распыление власти между различными сек­торами государства не обязательно означает демок­ратизацию, скорее наоборот. Эта мера направлена в Америке на предотвращение народных выступлений и изменений в классовом устройстве. Распыленную власть легче присвоить хорошо организованным час­тнокапиталистическим кругам. По замыслу «отцов-основателей», система разделения власти, введение законодательных противовесов и сдержек должна была стать основой (и стала) такой политической организацией, при которой народ как единое целое был отстранен от непосредственного участия в прав­лении.

Возможно, для США оценка М. Паренти принци­па разделения властей имеет определенный резон. И все же этот принцип сложился и с самого начала был направлен против узурпации власти в государ­стве одним лицом или олигархией. Потому он под­вергается критике прежде всего со стороны тех, кто стремится к авторитаризму, либо оправдывает его.

В системе парламентаризма принцип разделения властей включает такие элементы:

— признание автономности трех ветвей госвлас­ти: законодательной, исполнительной и судебной; запрет для любого субъекта власти являться носите­лем более чем одной ветви власти;

— исключение возможности одной ветви власти вторгаться в сферу влияния другой, подменять ее;

— признание необходимости взаимодействия фун­кционально самостоятельных ветвей власти.

Каждая власть ограничивает поле деятельности другой, но вместе они составляют единое целое —

государственную власть как систему. Не следует впа­дать «в чудовищную ошибку», подчеркивал в свое время Гегель, трактовать разграничение властей в государстве в смысле, как будто бы каждая власть должна представлять для себя абстракцию. Власти должны быть различены только как моменты поня­тия, обозначающего целое. Каждая власть должна содержать другие моменты целого.

Разделение властей не исчерпывается только вы­сшим уровнем, признанием разделенности законо­дательной, исполнительной и судебной власти. Во-первых, давно сложилась и функционирует «четвер­тая власть», без которой нет ни демократии вообще, ни парламентаризма в частности. Во-вторых, сущест­вует в демократических государствах разделение властных полномочий по уровням организации по­литической системы: высший, средний, низший, включая местное самоуправление. В-третьих, разде­ление присуще автономным ветвям власти; испол­нительная власть может быть представлена прези­дентом, правительством, его институтами, включая закрытые (госбезопасность, разведка); законодатель­ная имеет свои членения и уровни.

Для демократии разделение властей не самоцель, а средство: а) эффективного функционирования влас­ти и управления; б) предотвращения сверхнеобходи­мой централизации власти в руках отдельных субъ­ектов; в) институционализации соперничества меж­ду субъектами власти и обеспечения управляемости им. Опасность может истекать из конфронтации за­конодательной и исполнительной власти, что не раз случалось в истории. Если эти самостоятельности не смогут составлять единство, присущее им по приро­де, то в таком случае либо госвласть как целое рас­шатывается и даже разрушается, либо единство вос­станавливается силой. Оба варианта демократию, а значит, парламентаризм, исключают.

Парламентаризм как политический институт пред­полагает признание необходимости соревновательнос­ти политических сил. Соперничество, соревнователь­ность, разумеется, разумное, происходящее в рам­ках общепринятых «правил игры», служит способом стимулирования инновационной политической актив­ности политических сил, отбора вариантов решений. Кроме того, соревновательность парламентская есть лучший способ производить политических лидеров, воспитывать их (Вебер).

Субъектами политической состязательности высту­пают: правящее большинство и меньшинство, пред­ставляющее оппозицию. Парламентская оппозиция — это партийные, или любые политические группиров­ки, противопоставляющие политическому курсу боль­шинства свою линию, отражающую интересы опре­деленных слоев и групп населения. По политичес­ким характеристикам оппозиция подразделяется на «правую» и «левую», по носителям — на промыш­ленную, аграрную, национальную и пр.; по характе­ру воздействия на политику большинства — на оп­позиции функциональную и «вечную». К «левой» оп­позиции обычно относятся политические силы, выступающие за более или менее радикальное изме­нение политического курса правящих сил, за преоб­разование существующего режима или даже поли­тической системы в целом. «Правая» оппозиция иден­тифицируется с консервативными силами общества. Как правило, в случае конфронтации «правых» и «левых» против большинства формируется «центр», образуемый умеренно настроенными депутатами, стремящимися к компромиссу. По своему идеологи­ческому облику состав оппозиции может быть как разнородным, так и единым. В английском парла­менте, скажем, оппозиция однородна: это одна из партий, потерпевшая поражение на очередных вы­борах. В Российской Государственной Думе, избран­ной в декабре 1995 г., сложилась парадоксальная ситуация, когда в оппозиции к большинству депу­татского корпуса оказались правительственные фрак­ции: «Наш дом Россия», «Яблоко», Либерально-де­мократическая партия России и примыкающие к ним группировки депутатов. Большинство же, хотя и не значительное, составляют фракции коммунистов России, союзные с ней группы депутатов-аграриев и представителей движения «Власть — народу!». Та­кая ситуация объясняется отсутствием у государ­ственной Думы конституционного права формировать и утверждать состав Правительства и определять его политический курс в соответствии с результатами всенародных выборов.

Следует особо сказать о функциональной и так называемой «вечной» оппозициях. Первая свойствен­на прежде всего парламентам западных стран. Она не выступает против существующей системы, а ак­тивно содействует ее функционированию; стремится к консенсусу по коренным вопросам политики. Фун­кциональная оппозиция, как правило, свойственна двухпартийным политическим системам. «Вечная» оппозиция постоянно критикует правящие силы с позиции своих политических идеалов, выступает против существующего режима. В составе «вечной» оппозиции в развитых коммунистических странах — коммунистические партии.

Отношение к оппозиции в демократических стра­нах спокойное, как к естественному явлению демок­ратии. В обществах же, обремененных структурами (или их остатками) авторитаризма, оппозиция чаще всего рассматривается как зло, политическая пато­логия, мешающая нормальной работе законных ор­ганов власти.

Парламентаризм есть такая система демократии, при которой, кроме официально действующей оппо­зиции, существуют и функционируют гражданские группы давления (лобби). Они представляют группы интересов: корпоративных, национальных, регио­нальных, ведомственных и прочих. Группы давле­ния образуют внепарламентскую оппозицию. Лобби­рование при принятии важных государственных ре­шений — обычная практика зарубежных парламен­тов, хотя и в подавляющем большинстве стран не­узаконенная. В России она, похоже, утвердилась за очень короткий период. Очевидно, на почве сущес­твовавшего в стране так называемого телефонного права.

Парламентаризм как институт демократии не яв­ляется идеальным во всех отношениях. Не следу­ет сбрасывать со счета ту критику парламентаризма, которая содержится в марксистской литературе, да и таких политологов, как Г. Моска, Р. Михельс. В частности, речь идет о возможности противопос­тавления корпоративных интересов парламентариев общегосударственным интересам, о господстве в пар­ламентах элит. Существенной опасностью для демок­ратии является монополия партий большинства на принятие тех или иных решений, что ведет к ущем­лению интересов отдельных слоев населения и со­здает очаги социальной напряженности в обществе. Парламентские дискуссии сами по себе, как само­цель, как соперничество депутатов в искусстве поле­мики всегда мешают выработке деловых решений и подрывают престиж представительной власти в гла­зах общественности, чем стремятся воспользоваться апологеты авторитарной исполнительной власти.

Парламентаризм в России только рождается, при­чем в муках невероятных. За три года общество уви­дело и возможности парламента разрабатывать и ут­верждать нужные народу законы и непродуктивные, а порою бессмысленные, дискуссии; молодой россий­ский парламент как институт демократии показал и свою силу, способность обуздать амбиции верховной исполнительной власти, и свою незрелость в крити­ческих ситуациях политической борьбы за свое вли­яние в обществе. Новая Конституция РФ резко огра­ничивает возможности развития парламентаризма в России. В условиях узаконенной, почти абсолютной власти Президента парламентаризму предстоит слож­ный, противоречивый и, наверняка, длительный путь становления. Достаточно сказать, что некоторые сред­ства массовой информации муссируют высказывания отпрысков бывшего императорского романовского дома о возможности восстановления монархии в ны­нешней России. Ничего удивительного: в духовном

и идеологическом хаосе, охватившем страну, любые политические ориентации в момент обострения кри­зиса смогут стать доминирующими среди населения.

Вышеизложенный анализ принципов и институ­тов демократии показывает, что демократия не ис­черпывается сводом отдельных правил политической жизни, а представляет общее устройство управления государством и обществом, базирующееся на уваже­нии прав и свобод человека. Принципы, универсаль­ные нормы и процедуры, их реализующие, образуют каркас, общую форму демократического устройства политической системы. Ее конкретное содержание определяется особенностями типа системы.

Формальность демократических норм и процедур в советской литературе долгое время рассматрива­лась в негативном плане, трактовалась как признак мнимой, а не реальной демократии. Ныне оценки противоположные. Думается, что крайности здесь так же неуместны, как и в других случаях анализа политических процессов. Реальное участие народа b управлении государством, реальное политическое равенство, социальная справедливость, ответственность правящих перед народом — именно эти критерии характеризуют содержание демократии. Их осу­ществлению подчинены принципы и процедуры де­мократии. Только в единстве формы и содержания существует демократия как общее устройство госу­дарства и системы управления им.

Формальный характер демократии состоит в том, что ее принципы, нормы, правила, институты и цен­ности не адресуются каким-то конкретным группам населения, не связываются с их социальными и дру­гими целями, позициями и статусами, а служат как бы всем, безразличны к характеру общественного строя, типу правления и т.п. Процедуры демокра­тии носят часто инструментальный характер. При­меняются же они разными людьми, для различных целей. О последствиях применения правил ничего не говорят. Ведь демократия — способ управления с непредсказуемыми последствиями. Российский по­литолог М.Я. Острогорский показал, что демокра­тия — это скорее проблема, чем ее решение; не ста­тическое состояние, но ее развитие, выражающееся в непрерывном столкновении противоположностей интересов, социальных групп, слоев, партий. Не сами по себе принципы и нормы гарантируют реальность демократии, а то, как их применяют, какие цели при этом преследуются, какие интересы реализуют­ся. В каких пределах и как реализуются универсаль­ные принципы и процедуры демократии, зависит от характера политических субъектов и состояния гражданского общества, политической культуры людей. Неверно отрицать классовый аспект функ­ционирования демократии, равно как и абсолюти­зировать его.

Актуальность постановки вопроса: демократия для кого, во имя защиты чьих интересов и против кого — не отпала и поныне. Ибо не исчезли пока те группы в обществе, которые стремятся к господству и свобо­де за счет подчинения других социальных групп и ограничения их свободы. Демократия для одних тем самым превращается в диктатуру по отношению к другим.

Нельзя игнорировать вопрос: «Кто правит?». Но недопустимо недооценивать и вопрос: «Как правят?». Ранее говорилось о неразрывной взаимосвязи дан­ных вопросов при анализе демократий. То же самое о формальности принципов и правил демократии: пре­увеличение роли формы отодвигает на задний план содержание, затемняет его значение, делает форму бессодержательной. Применительно к демократии — это рассмотрение ее вне социальной среды, по сути вне реальных общественных отношений. Недооцен­ка позитивного значения формальности универсаль­ных принципов и правил демократии порождает ре­лятивизм в понимании ее содержания, исключает относительную самостоятельность политических форм организации общественных отношений. К чему привел такой подход, показал опыт нашей страны: вместо демократии мы получили бюрократизированную ав­торитарную систему.

Историческая практика свидетельствует, что фор­мальный характер демократии (вместе с его минуса­ми) создает широкий простор для адаптации систем, для реагирования на происходящие изменения. Имен­но формальный характер либеральной демократии позволил западным странам сохранять стабильность, приспосабливаться к крупнейшим изменениям в об­ществе. Формальный характер западных демократий позволил им обогащаться за. счет достижений дру­гих систем, в том числе позитивных элементов госу­дарственного социализма. Конечно же, формальность демократии оставляет возможность конверсии ее в авторитаризм и даже в тоталитаризм (пример: при­ход Гитлера в Германии к власти формально демок­ратическим путем). Тем не менее опыт доказывает, что конкретные модели демократий основываются на незыблемости универсальных принципов и проверен­ных историей норм и ценностей.

Анализу современных реально-практических, форм демократии посвящается следующая лекция.

<< | >>
Источник: Зеркин Д.П.. Основы политологии: Курс лекций.. 1996

Еще по теме Институты демократии:

  1. ПРИНЦИПЫ И ИНСТИТУТЫ ДЕМОКРАТИИ
  2. Основные принципы ценности института демократии
  3. 4.4. Формирование института гражданского права и демократии в эпоху ранней республики
  4. ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ: ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПЦИИ АНАЛИЗА СОЦИАЛЬНЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
  5. В чем сущность конфликта веберовской теории плебисцитарной демократии с общепризнанными концепциями демократии?
  6. ДЕМОКРАТИЯ — ПОЛИТИЧЕСКАЯ ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВА. СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ ДЕМОКРАТИИ
  7. ИНСТИТУТЫ ПОЛИТИЧЕСКИЕ
  8. Институт президентства.
  9. Тема: Институты ЕС.
  10. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ
  11. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ
  12. Социальные институты
  13. Становление рыночных институтов
  14. Глава 7. Политические институты
  15. Другие институты ЕС
  16. РАЗДЕЛ IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ
  17. Раздел IV. Политические институты
  18. Глава 11. СИЛОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
  19. Институты политического участия.
  20. Политические институты