МОДЕЛИ ГРАЖДАНСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В УСЛОВИЯХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Одной из ведущих целей развития современного российского общества является дальнейшее развитие и совершенствование его параметров, характеризующих уровень самоорганизации граждан, способности населения выражать свою волю и давать оценку властным решениям независимо от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти. Важнейшим условием осуществления не формального, а реального участия граждан в управлении делами государства является гражданский контроль власти, в том числе институт гражданской экспертизы. Ведущими субъектами гражданской экспертизы выступают специалисты, профессионалы - члены экспертного сообщества, которые могут по заказу общественных или некоммерческих организаций профессионально оценить принципы, методы реализации, привлекаемые ресурсы и последствия предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений, т.е. проводить экспертизу решений проблем на соответствие интересам общества и на обоснованность, а также на возможность реализации принимаемых решений. Однако реальные механизмы привлечения как непосредственно граждан, так и их представителей - экспертов - к оценке принимаемых решений разработаны недостаточно. Во-первых, отсутствует законодательная база для проведения подобной экспертизы. Имеющиеся проекты федеральных законов «Об общественной экспертизе», «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» существуют лишь на бумаге. Во-вторых, даже несмотря на наличие ряда механизмов, обеспечивающих возможность оценки гражданами определенных решений органов власти и управления на местах, к которым относятся общественные приемные, общественные палаты, взаимодействие органов власти с партиями, общественными и профессиональными организациями, проведение опросов общественного мнения, мониторингов, существуют разнообразные социальные барьеры, затрудняющие использование населением данных каналов реализации контроля за деятельностью власти и оценки ее действий. Гражданская экспертиза - независимый от органов государственной власти анализ социально значимых практик с точки зрения их соответствия общественному интересу, который отстаивает гражданский актор, являющийся заказчиком (исполнителем) экспертизы. Гражданская экспертиза проводится в интересах граждан (структур гражданского общества), при этом последние рассматриваются как выразители интересов множества граждан, что облегчает оценку и учет этих интересов экспертами. Более детальное исследование проблем организации гражданской экспертизы в условиях местного самоуправления предполагает построение структурно-функциональной, динамической и факторной модели данного процесса. В структуре гражданской экспертизы можно выделить следующие компоненты. 1. Субъект экспертизы - лицо или группа лиц, осуществляются процедуру экспертной оценки. В качестве субъектов гражданской экспертизы могут выступать как собственно граждане, так и их ассоциации и объединения (например, некоммерческие организации), а также квалифицированные профессионалы в области государственного и муниципального управления, наделенные специальными полномочиями осуществлять оценочные процедуры от имени граждан. 2. Объект экспертизы - это различные аспекты деятельности органов государственного и муниципального управления, которые подвергаются процедуре оценивания по определенным критериям. Возможными объектами гражданской экспертизы являются: экономические, экологические, социальные, законодательные, психологические и другие аспекты деятельности власти; оказание государственно-властных (муниципальных) услуг. Возможными объектами гражданских экспертиз применительно к муниципальным услугам являются: - экспертиза практики реализации муниципальной услуги на предмет соблюдения прав получателей услуги, прав человека, национального и международного законодательства; - экспертиза муниципальной услуги на предмет соответствия практики ее реализации государственному стандарту данной услуги; - экспертиза муниципальной услуги на предмет ее соответствия интересам различных групп получателей услуги (целевых групп); - экспертиза муниципальной услуги на предмет ее соответствия интересам «нецелевых групп», «непрофильным» общественным интересам, общественным интересам иных уровней. 3.
Критерии - признаки, на основе которых осуществляется экспертная оценка. Ведущим критерием оценки принципов, методов реализации, привлекаемых ресурсов и последствий предполагаемых или уже принятых органами власти и управления решений является их соответствие приоритетам общества и обоснованность, а также возможность реализации данных решений. Если говорить о функциях общественной экспертизы, то можно выделить следующие пять аспектов деятельности общественности, в фокусе внимания которой находятся властные решения и их последствия для населения: просветительский, аналитический, прогнозный, согласующий, корректирующий. Факторная модель социального процесса включает следующие переменные: 1) источники - переменные, «которые вызывают социальный процесс и определяют само его содержание». Источники социального процесса подразделяются на внутренние и внешние. «Внутренние источники действуют в самой социальной системе, находящейся в данном процессе, внешние источники - во взаимодействии социальной системы с другими системами»; 2) условия - переменные, которые «сами по себе не вызывают социальный процесс, но без которых он не может существовать»; 3) факторы - переменные, которые «влияют на социальный процесс, изменяя его отдельные характеристики (форму, продолжительность, интенсивность и т.п.» [2]. Источниками организации гражданской экспертизы в условиях местного самоуправления является присущее большинству граждан желание защитить собственные интересы, реализовать свои потребности в получении качественных муниципальных услуг, осознании ответственности власти, реализации своих прав. Условиями, необходимыми для проведения эффективной гражданской экспертизы в условиях местного самоуправления выступают: - нормативно-правовое обеспечение проведения подобной экспертизы; - опыт (позитивный или негативный) проведения общественной экспертизы в муниципальном образовании; - наличие объекта общественной экспертизы, т.е. выявленных социально-экономических проблем, затрагивающих широкие слои населения. - наличие гражданского актора, заинтересованного в проведении такой экспертизы. Предпочтительнее «профильная» услуге общественная некоммерческая организация, в крайнем случае, гражданская инициативная группа с высоким мотивационным и ресурсным потенциалом. Наличие успешно работающих региональных общественных организаций является важным компонентом данного условия; - наличие у гражданского актора экспертного потенциала, адекватного задачам экспертизы или ресурсов, достаточных для привлечения внешних экспертов и обеспечения их независимости; - информационная доступность относительно решений, принимаемыми органами местного самоуправления, оказываемых услуг; - лояльность со стороны органов МСУ организации экспертизы, готовность власти к сотрудничеству с общественными организациями по проведению общественной экспертизы - условие скорее не обязательное, но желательное. Факторами организации гражданской экспертизы в условиях местного самоуправления выступают различные явления и процессы, оказывающие стимулирующее или, наоборот, сдерживающее влияние на ход экспертизы. В настоящее время преобладают сдерживающие факторы, которые можно оценить как социальные барьеры организации гражданской экспертизы в условиях МСУ. Наиболее актуальными препятствиями, по нашему мнению, являются: 1. Недостаточно разработанная законодательная база. Федеральные законы «Об общественной экспертизе», «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» находятся в стадии проектов; региональные законы в большинстве субъектов отсутствуют. 2. Отсутствие у большинства некоммерческих организаций знаний и опыта в области проведения общественной экспертизы. 3. Неумение НКО взаимодействовать со СМИ в области общественной экспертизы; недостаточное владение НКО технологиями и формами вовлечения общественности и населения в общественную экспертизу. 4. Понятийные и информационные проблемы у представителей органов местного самоуправления и лидеров некоммерческих организаций, что значительно снижает их готовность к сотрудничеству. 5. Недостаток опыта совместной деятельности у некоммерческих организаций и органов МСУ, боязнь и недоверие друг к другу. 6. Слабые коммуникации некоммерческих организаций, как между собой, так и с органами местного самоуправления. Это приводит к изолированности и недостатку информированности о деятельности друг друга. 7. Практически полное отсутствие взаимодействия общественности с представительным органом местного самоуправления - городской Думой. Так, по данным Е.Б. Веприковой, причиной слабого взаимодействия местных органов законодательной власти с населением является недостаточная авторитетность этого органа из-за его малочисленности (16 депутатов на 640 тыс. населения) и слабой организованности. Некоторые депутаты тяготятся своими обязанностями (выполняемыми на общественных началах) и не проявляют активности в этом статусе [1]. 8. Отсутствие традиций организации гражданской экспертизы в условиях местного самоуправления, пассивность населения, отсутствие у общественности ясного представления о содержании этой деятельности. Динамическая модель социального процесса характеризует его изменение во времени. Основной целью общественной экспертизы является вовлечение общественности в процесс анализа, оценки, прогнозирования последствий деятельности основных институтов государства и общества и ее участие в социальном контроле над результатами этой деятельности. Организация общественной экспертизы подразумевает следующие этапы: 1. Мотивация общественности к проведению общественной экспертизы. На этом этапе общественная организация актуализирует проблему, которая должна стать объектом экспертизы, в сознании сообщества. 2. Анализ общественного мнения населения по выявленной проблеме. 3. Получение официального решение органа власти по заявке некоммерческой организации на проведение общественной экспертизы. 4. Создание общественной группы активистов, заинтересованных в проведении общественной экспертизы. 5. Обучение активистов. 6. Создание экспертной группы с привлечением опытных независимых профессионалов. 7. Проведение программных мероприятий в рамках общественной экспертизы (общественные слушания, конференции, сходы граждан и т. д.). 8. Принятие итогового решения (заключения) по результатам общественной экспертизы. 9. Социальный контроль за выполнением решения (в том числе и органами власти) [2]. Таким образом, проведенный анализ позволяет проводить диагностику состояния различных элементов гражданской экспертизы как в статике, так и в динамике на местах, осуществлять сравнительный анализ, способствовать повышению роли общественности в процессе принятия решений на уровне местного самоуправления. 1. Данакин, Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий социального управления / Н.С. Данакин. - Белгород, 1996. - С. 119-120. 2. Троицкая, Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы / Т.В. Троицкая // Юридический мир. - 2006. - № 9. - С. 65-71.