<<
>>

Новый взгляд на шесть великих истин социального управления

Трансформация социального управления во многих развитых странах, а также изучение ее многочисленных проявлений привели к постановке воп­роса о шести основополагающих «истинах», направляющих деятельность как ученых, так и практиков (Walsh, Stewart, 1992).

По мнению многих специалистов, в этой области если и не царит хаос, то уж наверняка есть все основания для серьезных сомнений в том, что именно составляет при­емлемую теорию и правильную практику. Кроме того, происшедшие сдви­ги более явственно, чем в предыдущие годы, поставили проблему тесной связи между теорией и практикой в этой области политологии. Действи­тельно, теория чаще опирается на практику, чем наоборот. Наверное, спра­ведливо, что теории возникают тогда, когда появляется необходимость в оправдании тех изменений, которые уже доказали свою правомерность на практике.

А. Самодостаточность

Идея о том, что социальное управление должно быть самодостаточным, оказалась в значительной степени под угрозой, и эта угроза исходит со сторо­ны процессов, связанных с субконтрактной системой, приватизацией и кон­куренцией (Wright, 1994; Vickers, Yarrow, 1988; Vemon, 1988; Suleiman, Waterbwy, 1990; Gayle, Goodrich, 1990; Bailey, Pack, 1995). Контрактная система подразу­мевает передачу частным агентам — нередко на основе тендера — тех функ­ций по предоставлению услуг, которые раньше осуществлялись государствен­ными чиновниками. Реализуемые политические решения могут носить обяза­тельный или факультативный характер. В числе услуг, чаще всего переводи­мых на контрактную основу, следует упомянуть секретарскую работу, автомобильное обслуживание, уборку улиц и сбор мусора. В странах, занима­ющих более радикальные позиции в этом вопросе (например в Великобрита­нии), на контрактную основу переводится работа персонала тюрем, службы безопасности (даже в оборонных организациях), а также компьютерных и прогностических служб, услугами которых пользуется правительство.

Подни­мается даже вопрос о том, чтобы перевести на контрактную основу разработ­ку правительственного законодательства.

Пожалуй, наиболее показательным и заметным проявлением политичес­кого курса, ориентированного на «отступление государства», является при­ватизация. Эта «политическая мода» получила широкое распространение: от Чили при Пиночете до коммунистического Китая. К такому типу изменений следует отнести широкий спектр политических действий, включая отмену или резкое снижение уровня общественных услуг или выделяемых финансо­вых ресурсов и возложение на представителей частного сектора ответствен­ности за проведение социально-политических программ. Для оправдания этих мер используется довод о том, что частный сектор обеспечит лучшее каче­ство услуг, а сотрудничество общественного и частного секторов увеличит финансирование общественной инфраструктуры. Приватизация промыш­ленности привела к продаже субсидируемых государством убыточных пред­приятий государственного сектора частным владельцам, которые за счет соб­ственных средств смогли сделать их рентабельными, а также к продаже не­больших, а в отдельных случаях и контрольных пакетов акций предприятий государственного сектора частным владельцам. В тех странах, правительство которых подошло к вопросу приватизации промышленных предприятий наи­более радикально, в частные руки были переданы не только конкурентоспо­собные предприятия, но даже «стратегически важные фирмы», «флагманы национальной промышленности», а также такие жизненно важные для об­щества отрасли, как газовая и электроэнергетическая, а также водоснабже­ние и телекоммуникации.

С приватизацией и переходом на контрактную основу тесно связан и поли­тический курс, направленный на поддержание конкуренции, которая осуще­ствляется путем отмены государственного регулирования (через частичную или полную отмену государственной монополии) и перевода на рыночные отноше­ния — или отношения, подобные рыночным, — таких секторов, как здравоох­ранение, что дает возможность потребителям, получающим ограниченную бюд­жетную помощь, найти организации, предоставляющие такие услуги по дос­тупной им цене.

Кроме того, конкуренция предоставляет гражданам, становя­щимся потребителями, дополнительные возможности за счет выделения им специальных ваучеров (талонов), которыми они могут оплачивать необходимые им услуги по собственному выбору. Конкуренция призвана расширить потреби­тельский выбор, снизить цены и повысить качество услуг.

Помимо этого существует еще один важный путь возможного ограниче­ния самодостаточности общественного сектора — признание значимости со­здания систем учреждений и организаций, берущих на себя выполнение его отдельных функций (Hanf, Scharpf, 1978; Rhodes, Marsh, 1992; Marin, Mayntz, 1992). Как отмечали Б. Хьерн и Д. Портер, модель «единственной организа­ции», занимающейся управлением, в наше время просто невозможна ни практически, ни теоретически (Hjem, Porter 1981). Сейчас очевидно, что для достижения успеха любая организация должна координировать свои дей­ствия с другими многочисленными общественными учреждениями (причем нередко на разных уровнях управления), а также с различными фирмами частного сектора. Еще в большей степени положение осложняется тем, что характер административного регулирования теперь приобретает все более транснациональный или международный характер. В специальной литературе о применении тех или иных управленческих положений основное внимание уделяется взаимозависимости организаций общественного сектора: термин «частное управление при общественном правлении», первоначально введен­ный в оборот в книге Дж. Прессмана и А. Вильдавски, постоянно повторяет­ся в многочисленных работах авторов, называющих себя представителями второго и третьего поколений исследователей, и это свидетельствует о том, что основополагающая идея о взаимозависимости по-прежнему играет глав­ную роль (Pressman, Wildavsky, 1974; Marin, Mayntz, 1992; Goggin, 1990a; 1990b). С тех пор этот основополагающий тезис получил дальнейшее разви­тие за счет целого ряда методологических и теоретических средств, необхо­димых для осмысления все более усложняющейся политики в отношениях между отдельными организациями (Knoke, Laumann, 1987), а также динами­ки развития номенклатуры организаций общественного сектора.

Б. Прямой контроль

Вторым предположением, сыгравшим важную роль в развитии представле­ний об общественном секторе, является идея прямого контроля, или иерар­хии. Несмотря на нередко возникающие ассоциации с М. Вебером, этот прин­цип уходит своими корнями в глубь времен (он был одним из организацион­ных принципов наполеоновской управленческой модели во Франции и не­скольких других европейских странах), основываясь на потребности, а нередко и стремлении сотрудников государственных организаций неукоснительно сле­довать приказам, получаемым ими от своего руководства. Если известные схемы управления имеют какую-либо ценность, она основывается на стрем­лении служащих обменивать свою исполнительность на причитающееся им материальное вознаграждение. Кроме того, если в государстве надо поддержи­вать законность и существует некая система отчетности, иерархия становится важнейшим связующим принципом между министрами и многочисленными подчиненными, принимающими решения от их имени в той или иной сфере государственной деятельности.

Бытовавшие ранние идеи об иерархическом управлении ныне подвергают­ся переосмыслению в свете представлений о «наделении властью», означаю­щей предоставление все более возрастающей организационной власти как со­трудникам, так и клиентам государственных учреждений. Во-первых, должны быть расширены полномочия низшего звена государственных служащих, и им следует предоставить более высокую степень контроля над исполнением соб­ственных обязанностей. Если иерархическая структура подразумевает непос­редственный надзор за служащими и контроль над их решениями со стороны управляющих, наделение властью предназначено для того, чтобы дать слу­жащим большую свободу действий в принятии решений и, соответственно, большую меру ответственности за собственные поступки (Kemaghan, 1992). Кроме того, идеи исключительно качественного менеджмента, опять-таки заимствованные из частного сектора, были привнесены в государственный сектор с целью вовлечения служащих всех уровней в процесс принятия решений и повышения за счет этого эффективности деятельности их орга­низаций (Swiss, 1993).

Эти идеи никак нельзя назвать новыми, и многие теоретики организаци­онного направления уже в течение долгого времени призывали к большей демократичности в рамках государственных и частных организаций. Что по­явилось нового, так это приверженность государства данному управленческо­му стилю, в частности, это нашло отражение в программе «Социальные услу­ги — 2000» в Канаде или в некоторых положениях Национального доклада об эффективности (National Performance Review), также известного в Соединен­ных Штатах как «Доклад Гора» (Теilliеr, 1990; Peters, Savoie, 1994). Вместе с тем движение за передачу полномочий указывает и на некоторые противоре­чия, обозначившиеся в потоке предпринимаемых ныне усилий по реформи­рованию правительственных структур, а также в сложившихся представлени­ях о социальном управлении. С одной стороны, считается, что управляющие должны быть свободны в своих действиях, чтобы эффективно управлять, однако с другой, — что низовым звеньям управленческого персонала следует предоставлять все большую организационную власть.

Справедливости ради следует отметить, что не только идеологи подчерки­вали значение сотрудников низовых звеньев государственных организаций. Еще в 30-е годы специалисты, занимающиеся изучением государственных учреждений, указывали на важность низового звена их сотрудников при оп­ределении того, кто что получает от правительства (Almond, Lasswell, 1935). Позже такой подход стал известен под названием «бюрократия низового уровня» (Lipsky, 1980; Adier, Asquith, 1981). Задача проводившихся в этом направлении эмпирических исследований сводилась к доказательству того, что чиновники низовых звеньев государственных организаций всегда обладали большой вла­стью над людьми. Поэтому вместо того чтобы пытаться отрицать этот факт, ссылаясь на традиционные иерархию и отчетность, было бы лучше признать его и попытаться найти способы решения тех проблем, которые он ставит (Day, Klein, 1989).

Наряду с предоставлением большей степени автономии низовому звену госслужащих, движение за передачу полномочий также стремится обеспечить расширение прав клиентов этих организаций.

Такой дух участия и стремление предоставлять услуги, «направляемые потребителем», принимают различные формы. Так, например, «Гражданская хартия» в Великобритании и аналогич­ные документы во Франции в значительной степени дают представление о типах услуг, на получение которых от своих правительств могут рассчитывать граждане. Некоторые реформы, финансированные комиссией Гора в США, также вынуждают государственные организации считаться с мнением потре­бителей их услуг и имеют целью служить именно потребителям, а не ориен­тироваться на сложившиеся в этих организациях представления том, какие услуги должны предоставляться клиентам.

В. Единообразие

Распространенное представление о традиционном социальном управлении и управляемости сводилось к тому, что все граждане должны получать от государства по возможности равные привилегии и нести равное бремя расхо­дов на поддержку государства. Такой подход отчасти служил оправданием при создании крупного централизованного бюрократического аппарата в современ­ных государствах, особенно в европейских государствах всеобщего благоденствия. За счет подготовки сотрудников, исполнения правил и осуществления соответствующего надзора такой аппарат в этих странах был призван следить за соблюдением равенства. Непосредственный контроль в рамках бюрократи­ческих структур, о котором говорилось выше, служил одним из тех средств, которые использовались для достижения единообразия, необходимого для воплощения в жизнь подобной концепции справедливого правления.

Однако некоторые ученые и политики стали подвергать сомнению необхо­димость в единообразии, одновременно выдвигая альтернативные модели прав­ления. В качестве наиболее популярных средств борьбы с недостатками, при­писывавшимися централизации, были признаны децентрализация и ослабле­ние концентрации управленческих функций, а в более широком смысле и государства как такового. Точно так же, как предприятия частного сектора стали дифференцироваться по производственным направлениям после их кон­солидации, имевшей место в 70—80-е годах, государственные учреждения начали дробиться в соответствии с той политикой, которую они проводили, и проблемами, входившими в сферу их компетенции.

Авторы научных публикаций по теории организаций, придерживающие­ся разных точек зрения, доказывали, что достижение централизованного контроля и единообразия невозможно, а потому государственным организа­циям не стоит тратить усилия на погоню за этими химерами (In't Veld, 1993). Вместе с тем специалисты по управлению персоналом вновь заострили вни­мание на известном положении о том, что иерархический контроль способ­ствует процессу отчуждения служащих. Некоторые теоретики даже стали ста­вить под сомнение вопрос о том, следует ли считать равенство и единообразие предоставляемых услуг неотъемлемыми правами граждан и даже желаемым результатом управленческих процессов.

И наконец, что особенно важно, в литературе особенно подчеркивается зависимость результатов проведения в жизнь принятых решений от действий, предпринимаемых бюрократией, что свидетельствует о решающей роли, ко­торую играют государственные организации в разработке и исполнении по­становлений по выделению того или иного вида помощи (Pressman, Wildavsky, 1974). Такое положение нередко приводило к пассивному согласию с мыслью о том, что забота об осуществлении принятых решений должна направлять проведение политического курса «снизу вверх», а не наоборот, одновременно подразумевая, что администрация должна сохранить за собой определяющую роль в управленческих процессах (Under, Peters, 1989). В этих же работах отме­чается, что все политические решения в мире мало чего стоят, если имеющи­еся средства для их проведения в жизнь неэффективны.

Результатом таких изменений в представлениях об управлении стало стрем­ление к большей степени децентрализации и деконцентрации управленческих органов. Некоторые из такого рода мероприятий оказались функциональны­ми, как, например, программы типа «Следующие шаги» в Великобритании и ее аналоги в других странах, где крупные министерства были разделены на многочисленные более мелкие управленческие организации, имеющие, как правило, узкую специализацию (Greer, 1994). Пока эти организации будут стремиться к предоставлению своим клиентам одинаковых услуг на всей тер­ритории страны, клиенты других учреждений могут получать услуги более разнообразного характера. В дальнейшем, если критерий эффективности и критерий равенства придут к очевидным противоречиям друг с другом, первый может оказаться более важным, чем второй.

Более явственно усиление неравенства проявляется при территориальной децентрализации и ослаблении концентрации бюрократии (De Montricher, 1994). Центральные правительства, заметное исключение из числа которых состав­ляет правительство Великобритании, все в большей степени стремятся пере­дать в ведение местных органов власти право решения вопросов о том, кто что будет получать от государственного сектора, причем решения такого ха­рактера должны принимать чиновники низового уровня, работающие в мест­ных органах власти. Отчасти это связано с изложенной выше концепцией передачи полномочий и со стремлением повысить значение служащих низово­го уровня государственных учреждений. Вместе с тем этот подход является признанием того факта, что в обществе, структура которого все в большей степени дифференцируется, одинаковый набор услуг, на равных условиях предоставляемый всем, кто в них нуждается, уже не соответствует возросшим потребностям людей, а наделение низового звена чиновников дополнитель­ными полномочиями могло бы позволить более полно удовлетворять требова­ния клиентов.

Г. Отчетность снизу доверху

Традиционные бюрократические модели — восходят ли они корнями к колониальному прошлому, военным режимам, в основе которых лежало неукоснительное выполнение приказов, или к веберовской рационализа­ции, — основывались на принципе отчетности всех уровней власти поли­тическим суверенам, роль которых при парламентских демократических режимах выполняют министры. В соответствии с доктриной о министерс­кой ответственности, чиновники анонимно отчитывались перед своими политическими руководителями, которые, по крайней мере в принципе, брали на себя ответственность за политическую линию, проводившуюся их департаментом (Day, Klein, 1989). Рост численности полуавтономных уч­реждений и их выход на рынок с предложением собственных услуг, опре­деленный подрыв позиций номенклатуры и организаций третьего секто­ра — все эти обстоятельства в совокупности ослабили традиционные фор­мы ответственности. Циники даже выдвинули предположение о том, что одна из главных, хотя открыто и не упоминающихся целей нового соци­ального управления состоит именно в том, чтобы удалить министров с линии огня. Как свидетельствует прежний опыт Великобритании, высшие чиновники могут нести ответственность за проводимый возглавляемыми ими министерствами курс: таким образом, стремление министров избежать ответственности усилилось. Защитники реформ утверждают, что никакие проведенные преобразования не изменили принцип политической отчетно­сти. Скорее, можно говорить о том, что он был дополнен принципом от­четности сверху донизу (т.е. отчетности перед потребителями услуг госу­дарственного сектора): такие нововведения, как наложение дисциплинар­ных взысканий на государственных чиновников, деятельность которых ока­зывается ниже установленных качественных показателей и не является достаточно эффективной, направлены именно на то, чтобы обеспечить даль­нейшее развитие принципа отчетности перед потребителями.

Д. Стандартизация процедур для истеблишмента

Одна из главных особенностей традиционного социального управления со­стояла в том, что государственная служба по своей природе представляла собой специфическую сферу занятости и осуществлялась в соответствии с принципами, которые существенно отличали ее от работы в частном секторе. Государственных чиновников принимали на службу, если они могли доказать, что способны нести бремя власти с достоинством. Вознаграждение за службу они получали не столько в соответствии с особыми заслугами или неудачами, сколько согласно занимаемой должности. По прохождении испытательного пе­риода их брали в штат и назначали на постоянную должность, не зависящую от политических изменений в составе правительства, а потому уволить их можно было только за совершение должностного преступления.

Хотя степень приближения к этой идеализированной веберовской системе в разных странах была неодинакова, кадровая политика в органах власти оп­ределялась сходными принципами. Однако и здесь значительная часть этой традиционной системы попала под огонь критики и была заменена заимство­ванной из частного сектора практикой кадрового менеджмента. Одним из наи­более важных изменений такого типа в государственном секторе стало введе­ние оплаты по результатам выполненной работы (Ingraham, 1993). Теперь эф­фективность деятельности отдельных государственных служащих оценивается посредством дифференцированной оплаты труда либо в форме премий, либо в виде прибавок к зарплате. Такая схема вознаграждения была введена почти во всех промышленно развитых демократических странах, даже в таких, как Швеция, в которой долгое время господствовал принцип солидарной ответ­ственности в отношении оплаты труда (Sjolund, 1994).

Принятый в госсекторе принцип оплаты по заслугам ставит целый ряд острых вопросов. Во-первых, на основе каких критериев можно измерить эффективность услуг, предоставляемых служащими государственных уч­реждений, и как можно приписывать успех или неудачу проводимых про­грамм отдельным личностям? Сводятся ли такого рода измерения к стрем­лению подчеркнуть способности государственных служащих в качестве ме­неджеров, и если да, не снижает ли такой подход внимание к политичес­кой роли этих измерений? Во-вторых, не возникает ли конфликт между индивидуализированной оплатой, обусловленной эффективностью деятель­ности служащих, и техникой менеджмента, ориентированной на управле­ние группами, в частности, такой, как «Общее управление качеством»? Кроме того, вписывается ли оплата труда по индивидуальным заслугам в общую концепцию предоставления услуг населению или она отражает тен­денцию почти полного перехода к контрактной системе, при которой со­трудники работают в государственных службах на тех же основаниях, что и в частных предприятиях?

Многие из этих сдвигов ставят под вопрос основы традиционного соци­ального управления, а именно, такие отличительные свойства деятельности государственных служащих, как большая роль призвания, моральных устано­вок и кастовости. Конечно, как показывает практика, в некоторых странах такой подход может показаться идеализированным. Тем не менее, его специ­фические особенности были присущи социальному управлению многих стран, где реформы проводились особенно активно. Внутренние организационные изменения, проходившие под влиянием частного сектора, сочетались там со стремлением к изменению принципов подбора кадров (привлечение специа­листов из частного сектора, причем нередко по краткосрочным контрактам), целей и культурного уровня государственных служащих. Теперь к ним отно­сятся уже не как к беспристрастным чиновникам, предоставляющим всевоз­можные услуги гражданам на основе строгого соблюдения всех предусмотрен­ных формальностей, а как к менеджерам, предпринимателям, «деятелям», уделяющим особое внимание эффективности и специфическим потребностям своих клиентов. Вместе с тем о глубоких изменениях культурного характера, которые произошли в социальном управлении, пока можно вести речь лишь с изрядной долей скептицизма.

Е. Аполитичность службы

Последнее предположение, которое привлекает внимание специалистов как в ходе академических исследований, так и по мере развития в мире реальных событий, заключается в идее о том, что государственная служба является, может или даже должна быть политически нейтральной. Европейс­кие страны, где многие высокие должностные чины открыто проявляют свои политические пристрастия, оказываются вовлеченными в политику че­рез политические партии или открыто с ними сотрудничают. Во многих других развитых странах также явственно прослеживается тенденция к политизации сферы управления. Как свидетельствуют политические реалии кон­ца XX в., политические деятели повсеместно признают, что частично утра­тили способность оказывать воздействие на органы власти, однако стремят­ся переложить вину за это на энергичность и инициативу (или недосмотр) подчиненных им чиновников, но никак не на отсутствие политических и управленческих способностей у них самих (Peters, 1991). С другой стороны, служащим все чаще напоминают, что им следует проявлять инициативу и деловую хватку, направленные на достижение тех целей, которые ставят перед собой организации, где они работают. Кроме того, нередко у них есть собственные соображения политического характера, которые, по их мне­нию, могли бы улучшить качество предоставляемых их клиентам услуг, а потому им следует проводить свои политические идеи в жизнь. Представля­ется, что два эти подхода к роли государственной службы обречены на столкновение друг с другом.

Чтобы понять характер изменений, происшедших в управленческой прак­тике, очень важно пояснить, какой смысл в данной ситуации мы вкладываем в понятие «политический». С одной стороны, понятие «политический» подра­зумевает наличие сторонников политических лидеров, стремящихся усилить свое влияние на процесс назначения государственных чиновников с целью обеспечения большего контроля со своей стороны над проводимым полити­ческим курсом. Попытки «политизации» государственных служащих были от­мечены во многих странах, известных своими традициями аполитичности (Меуег, 1985). Расширение за счет этого круга сторонников политических ли­деров не следует рассматривать как негативное явление. Кроме того, благодаря более тесному переплетению политических и административных функций ру­ководителей могут улучшиться некоторые формы отчетности, хотя изменения такого рода все-таки будут требовать переосмысления фундаментальных взглядов на роль государственной службы в управленческих процессах (Day, Klein, 1989).

Более важным, однако, является то обстоятельство, что государственные служащие могут иметь собственные взгляды на политический курс и полити­ческие институты, открыто выдвигать их и отстаивать их реализацию на прак­тике. Министры нередко жалуются на противодействие, с которым они сталкиваются со стороны «отделов». Хотя на протяжении нескольких лет такого рода разговоры воспринимались чуть ли не на уровне анекдота, те­перь существуют убедительные свидетельства в пользу того, что к этому явлению следует относиться всерьез (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981; Krauss, Muramatsu, 1988). Практически неизвестны случаи, когда государственные служащие пытались бы помешать осуществлению демократического контро­ля: скорее, они стремились отстоять перед министрами, которым подчиня­лись, свои особые взгляды на то, каким должен быть правильный полити­ческий курс, и нередко им удавалось предотвратить принятие некоторыми министрами решений о реализации дорогостоящих проектов, которые были обречены на политический крах.

В дополнение к значительной эмпирической работе, касающейся роли от­ветственных руководителей государственной службы (Campbell, 1988), суще­ствуют два важных теоретических направления исследований политической роли чиновников. Представители первого из них, занимающиеся изучением нескольких разновидностей «нового институционализма» в политической на­уке, по-иному подошли к оценке государственной службы, рассматривая эти организации в качестве политических акторов (March, Olsen, 1989; Shepsle, 1989; Thelen, Steinmo, 1992). Одной из предпосылок предложенного ими под­хода (точнее говоря, одной из разновидностей этого подхода) является тезис о том, что институты следуют собственным ценностям, которые и пытаются навязать своим сотрудникам и использовать в качестве механизма для опреде­ления политического курса. В специальных работах по организационной куль­туре уже появлялись аналогичные соображения, однако более явственно по­литическая роль организационных ценностей и интересов нашла отражение в институционалистской литературе.

Если в большей части публикаций институционалистской ориентации под­черкивается значение организационных ценностей и идей в определении того или иного политического направления, сторонники концепции рацио­нального выбора подчеркивают важность интересов организаций. Как они полагают, организации разрабатывают такие подходы к решению стоящих перед ними проблем, которые содействовали бы упрочению позиций, пред­ставляющих их собственные коллективные интересы. Они используют име­ющиеся в их распоряжении средства, — к числу которых, как правило, относятся опыт и информация, — стремясь сохранить или увеличить соб­ственный бюджет и расширить право распоряжаться им по своему усмотре­нию (Kato, 1994; ср.: Dunleavy, 1985). Согласно подобной точке зрения, бю­рократические организации представляют собой заинтересованных в себе са­мих акторов, вступающих в коалиции с политиками или выступающих про­тив них не по причинам, обусловленным политическими убеждениями, а главным образом из-за стремления к коллективному упрочению собствен­ных позиций. Очевидно, что такой взгляд является достаточно узким, но, тем не менее, он указывает на важность интересов организаций в качестве побудительных мотивов тех решений, которые принимаются представителя­ми государственной бюрократии.

Заключение: что-то утратили, что-то нашли?

Перемены в ходе трансформации старой теории социального управления в новую концепцию социального менеджмента, построенного на новых прин­ципах, в развитых странах разнятся по времени, масштабам и интенсивнос­ти. Препятствия конституционного, юридического и культурного характера затруднили их распространение в ряде стран континентальной Европы. Но там, где они произошли, служащие государственного сектора получили це­лый ряд реальных преимуществ. Что же касается эмпирического анализа, а также теории организаций, управленческий подход признает определенные реалии правления, и вместо того чтобы игнорировать или отказываться от них, соглашается с ними и принимает их. Кроме того, в соответствии с этим подходом к государственному сектору, признается центральная роль государственной администрации в управлении, причем это ни у кого не вызывает возражений.

Одной из особенностей новой управленческой политики, которую часто упускают из вида, является очевидная противоречивость ее предписаний. Эта противоречивость, естественно, проявляется и на практике, однако она находит отражение и в тех принципах, которые призваны направлять действия по социальному управлению. С одной стороны, признается, что управление должно быть автономным, и служащим следует действовать, проявляя предпринимательскую инициативу и уделяя внимание тем сигна­лам, которые поступают от клиентов. С другой стороны, предполагается, что одновременно эти служащие должны следовать указаниям, получае­мым от своих политических руководителей (Pollitt, 1995). Равным образом считается, что органы власти должны быть децентрализованными и дей­ствовать через различные организации, а в рамках этих организаций — через низовые звенья сотрудников, но вместе с тем считается, что более жесткий централизованный финансовый контроль должен способствовать экономии общественных средств.

Поэтому не будет большим преувеличением сказать, что новый управлен­ческий подход не является теорией ни в одном из принятых значений этого термина. Эта концепция не оформлена в связный единый комплекс предло­жений об управлении государственным сектором; скорее, ее сторонники выд­вигают некие общие «принципы», адекватно отражающие политическое мыш­ление текущего момента. В социальном плане главное, что может быть утраче­но при переходе от старой системы социального управления со всей ее оче­видной жесткостью и явно устаревшими представлениями, — это убедительный комплекс идей, на которых эта модель основывается и которые на протяже­нии длительного периода времени доказывали свою состоятельность. Причем срок давности применения идей, которыми руководствуется старая система социального управления, является отнюдь не единственным доводом в ее защиту. Такого рода системы оказались способными к созданию (в боль­шинстве стран) сектора общественных услуг, предоставляемых на основе определенных моральных принципов и четкого представления о границах своих возможностей.

Кроме того, при этом более последовательном подходе к организации государственного сектора были созданы средства для осуществления взаи­мосвязи между бюрократией и демократией, действующие гораздо более четко, чем те, которые предлагают современные подходы к проблеме. Есте­ственно, государственные чиновники обладали достаточными полномочия­ми для некоторых отклонений своих решений в рамках проводимого поли­тического курса, который в целом соответствовал принципам существую­щей модели, однако сильная сторона системы заключалась в том, что по­литические руководители всегда обладали достаточными законными средствами для возвращения себе этих полномочий в тех случаях, когда для этого возникали веские основания. Очевидно и то, что представители низовых звеньев чиновничьего аппарата создавали неформальные органи­зации, которые по своему характеру подрывали основы системы иерархи­ческого контроля, однако и в данном случае существовали механизмы, с помощью которых власти при необходимости могли восстановить свои по­зиции. Даже если традиционная модель оказалась неспособной на что-то более серьезное, она доказала, что руководствуется более четкими норма­тивными стандартами, чем те, которые присущи большинству новых кон­цепций социального управления.

<< | >>
Источник: Под редакцией Гудина Р. и Клингеманна Х.Д.. Политическая наука: новые направления. 1999

Еще по теме Новый взгляд на шесть великих истин социального управления:

  1. 44. Охарактеризуйте экономические взгляды Сен-Симона – представителя социально-утопического направления
  2. Великие мировые державы и великие региональные державы: США, Китай, Япония, Россия
  3. Школа административного управления. Основные характеристики взглядов ее основоположников
  4. Простые истины
  5. Школа научного управления. Основные характеристики взглядов ее основоположников
  6. Школа научного управления. Основные характеристики взглядов ее основоположников
  7. Школа административного управления. Основные характеристики взглядов ее основоположников
  8. Истинное оружие успеха
  9. Управление социальным развитием. Ситуация «ОЦЕНКА СОСТОЯНИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ»
  10. Что означает взгляд М, Вебера на рациональную бюрократию как технически наиболее эффективное орудие управления?
  11. Каковы сходные взгляды на роль организации в обществе и политической партии можно обнаружить в исследованиях М. Я. Острогорского и создателя теории управления А. А. Богданова?
  12. Социальные конфликты и управление
  13. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ
  14. СОЦИАЛЬНОЕ ПАРТНЕРСТВО В АНТИКРИЗИСНОМ УПРАВЛЕНИИ
  15. Важнейшие изменения в представлениях о социальном управлении
  16. Публичное право и социальное управление
  17. 3. Управление социально-экономическими системами (организациями)
  18. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ: ВЧЕРА И СЕГОДНЯ