<<
>>

Организация знания: определения, структура и история

Тот факт, что исследования в области социальной политики берут интел­лектуальное начало в Америке, важен для понимания как траектории разви­тия, так и достижений этой дисциплины.

Такой американизм следует пони­мать как определенный взгляд на политику, при котором предполагается ста­бильность демократического развития и постоянная возможность для ученых анализировать и критиковать направленность публичных действий независи­мо от позиции правительства. Это положение подчеркивает американскую исключительность, поскольку немногие страны могут похвастаться такой высокой степенью стабильности или таким разделением разработки рекомен­даций, с одной стороны, и ответственностью за их воплощение в жизнь — с другой, как это имеет место в Соединенных Штатах. Перед второй мировой войной элитарные английские университеты готовили студентов к управлен­ческой карьере на трудах классиков, принадлежавших к западноевропейской традиции. В тот же период во Франции и в Германии основное внимание при изучении политической науки уделялось непосредственно вопросам государ­ственного управления (Stein, 1995). Иными словами, в Европе при изучении политики центральное место в решении проблем традиционно занимали глав­ным образом действия государства. Такая же ориентация на государство была присуща и развитию политической науки в Японии после второй мировой войны, несмотря на то, что там эта дисциплина находилась под сильным влиянием американского подхода (Inoguchi, 1995). В период «холодной вой­ны» тоталитарные коммунистические государства с помощью силы принуж­дения резко ограничивали развитие аналитически независимой политичес­кой науки, призванной решать социальные проблемы (Agh, 1995; Wiatr, 1995). В отличие от сложившегося там положения, в странах Латинской Америки независимые группы исследователей давали рекомендации и критические оцен­ки в связи с решением актуальных проблем, хотя их значение, как и их жизнеспособность, усиливалось и ослабевало в соответствии с подъемом и упадком демократических режимов (Sigal, 1995).
Однако нигде не было такого сочетания стабильности правительства и доверия к стороннему совету при решении возникавших проблем, как в Соединенных Штатах, где область со­циальной политики определяется этими двумя, часто не сформулированны­ми, исходными положениями. Одним из результатов этой неясности выступа­ет постоянно проявляющееся невнимание к нормативным проблемам, вклю­чая вопросы борьбы за создание демократических институтов и соотношения перераспределения, равенства и свободы.

Историки, исследующие развитие политической науки в Соединенных Штатах, отмечали, что эта дисциплина в целом определяет правительство как потенциально хороший инструмент, созданный человеком, который может использоваться либо для обуздания demos — неуправляемых народных масс, — либо в качестве позитивной силы, направленной на достижение прогресса. Р. Сейделман и Э. Харфэм описывали историю политической науки как поиск третьего подхода к политике и философии, основанных на американском опыте, — подхода, отличного от двух других основных традиций его осмыс­ления (Seidelman, Harpham, 1985). Первая из них была создана такими институционалистами, как Дж. Медисон. Представители этой традиции скептически относились к человеческой природе и считали поэтому, что институты созда­ются для того, чтобы не позволить низменным человеческим страстям подо­рвать устои правления. Основателями второй традиции явились радикальные демократы, наиболее ярким примером которых служит Т. Пейн, который ве­рил в то, что народная добродетель, взращенная на ниве политически актив­ного общества, является лучшей защитой системы хорошего правления. В свою очередь, Сейделман и Харфэм, рисуя свое повествовательное полотно широ­кими мазками, доказывали, что со времени начала эпохи прогреса «полито­логи стремились к созданию национального государства, управляемого опыт­ными специалистами и поддерживаемого ответственным и добродетельным демократическим большинством народа» (Seidelman, Harpham, 1985, р. 7). Про­блемное поле социальной политики уходит корнями в эту «третью традицию» со всеми присущими ей противоречиями, касающимися соотношения центра­лизованной и децентрализованной политической власти, профессиональных политиков и избранных народом представителей, а также свойственным ей утверждением ценности науки по сравнению с искусством политики при решении общественных проблем.

А. Определения: экскурс в историю

Эти противоречия отчетливо проявились в различии определений соци­альной политики. Интересно, что мало кто из политологов определяют ее как область знания в рамках дисциплины. Л. Мид правильно отразил масш­табы и суть этой сферы знания, когда писал о том, что социальная поли­тика как область исследования представляет собой «подход к изучению политики, который анализирует деятельность правительства в свете важ­нейших общественных проблем» (Mead, 1995, р. 1). Большая часть авторов сразу же ставит вопрос об определении понятий «социальная политика» и «политический процесс». Дж. И. Андерсон предложил одно из типичных определений. Он писал, что политика — это «целенаправленная деятель­ность, проводимая одним или несколькими акторами в отношении про­блем, требующих решения. Социальная политика, — продолжал он, — раз­рабатывается правительственными организациями и чиновниками» (Anderson, 1990, р. 5).

Определения политического процесса, понимаемого как принятие реше­ний и проведения политики, более разнообразны. Некоторые из них напря­мую связывают социальную политику с действиями правительства. В этом вопросе они выступают в качестве идейных наследников тех сторонников концепции Staatswissenschaft, которые давали политической науке определе­ние как единому целому (Somit, Tanenhaus, 1967, р. 8). Например, Б. Питере писал о том, что «социальная политика есть сумма действий органов управле­ния, действующих непосредственно или через своих агентов, оказывающая влияние на жизнь граждан» (Peters, 1986, р. б).

Преобладающая часть определений не носит столь всеобъемлющего харак­тера. В соответствии с ними процесс выработки политического курса характе­ризуется как комплекс мер, направленных на решение возникающих проблем. Некоторые определения рассматривают процессы принятия решения на инди­видуальном уровне в организационном контексте. Дж. Дьюи предложил первое из такого рода определений, разделив публичный процесс принятия решений на пять этапов, последовательно сменяющих друг друга.

Он начинается с ощущения растерянности, затем происходит формулировка проблемы, опре­деление возможных решений, анализ их последствий и, наконец, попытка претворения в жизнь избранного решения (Dewey, 1978). Точно так же в пред­ложенном Г. Лассвеллом понимании выработки и осуществления политичес­кого курса последний характеризуется как творческий процесс принятия ре­шений, состоящий из рекомендации, предписания, призыва к исполнению, применения и завершения (Lasswell, 1971).

Другие представители теории принятия решений черпают вдохновение в системной теории; их определения основаны на таких понятиях, как «вход», «преобразование» и «выход» (Easton, 1965). Так, например, Г. Бруер и П. де Леон писали о том, что «практическая политика (policy) представляет собой наибо­лее важные решения и действия, опирающиеся на всеобщую поддержку и/или на угрозу карательных мер» (Brewer, de Leon, 1983, p. 9, 17—21). Они представ­ляют практическую политику как многоуровневую систему, проходящую шесть стадий развития: инициация, предварительная оценка, отбор, применение, оценка и завершение.

Если рассматривать такие определения политического процесса в отрыве от контекста, который придает им жизненность, может сложиться впечатление о том, будто создатели таких определений страдают механистичностью и им всегда бывает очень трудно отказываться от своих построений. Однако Дебора Стоун выступила с серьезной критикой определений политического процесса как поэтапного решения проблем (Stone, 1988). Острие этой критики было направлено на «проект рациональности», присущий всем определениям тако­го рода. Обращаясь как к экономистам, занимающимся анализом политичес­ких проблем, так и к политологам, Стоун писала о том, что поэтапная модель политического процесса «напоминает когнитивные стадии в рациональной модели принятия решений... Модель, описывающая процессы в производ­ственной сфере, не может объяснить того, что я понимаю как суть принятия политических решений в политическом сообществе: идейную борьбу.

Процесс разработки и проведения политической линии... представляет собой постоян­ную борьбу по вопросам о критериях классификации, о рамках категорий и определении тех идеалов, на которые ориентируются люди в своем поведе­нии» (Stone, 1988, р. 7).

Точно так же сочетания идей лежат в основе предложенной П. Сабатье и X. Дженкинсом-Смитом модели выработки и осуществления политического курса, которая опирается на коалиционный подход (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993). Они считают, что неотъемлемой частью выработки политического кур­са является достижение единства взглядов и борьба с иными системами пред­ставлений. К таким же взглядам со временем пришел А. Вильдавски, который отказался от определения «анализа политического курса», но был обеспокоен поляризацией взглядов политических элит, точнее говоря, отсутствием точек соприкосновения в убеждениях и структурах, что необходимо для определе­ния позиций, общих для всех тех, на ком лежит ответственность за создание политического будущего Америки (Wildavsky, 1987, р. XV—XXI).

Тем не менее, несмотря на имеющиеся различия, три вышеупомянутые традиции имеют одну важную общую гносеологическую характеристику. Все определения подчеркивают значение целостного взгляда на выработку поли­тического курса, разделяя убеждение в том, что целое больше суммы отдель­ных его частей, что отдельные люди, институты, отношения и идеологичес­кие течения одинаково важны даже в том случае, когда существуют разногла­сия относительно их пропорциональной значимости. Если экзистенциализм, согласно давнему ироническому определению, утверждает, что в мире либо ничего между собой не связано, либо все взаимосвязано, то подавляющее большинство политологов, работающих в области социальной политики, при­надлежит к тому течению, сторонники которого убеждены, что «все в мире взаимосвязано». Если выражать эту мысль на языке дискуссий о структуре и агентах, можно сказать, что большая часть политологов, специализирующих­ся в области социальной политики, ищут причинные зависимости как на индивидуальном уровне, так и за его пределами.

Основные расхождения с подобным взглядом проявились в работах «олимпийцев» в области общественного выбора, если можно их так на­звать, используя выражение, употребленное Г. Саймоном в его работе «Здра­вый смысл в человеческих делах» (Simon, 1983). Саймон, а вслед за ним и В. Остром дали характеристику различий между школами общественного выбора (Ostrom, 1989). Работа таких ученых, как У. Райкер и П. Ордещук, в которой авторы исходят из представлений о высоком уровне эгоизма, на­личии исчерпывающей достоверной информации, способности однозначно и последовательно рассматривать все имеющиеся варианты решений и воз­можности максимизировать ожидаемую выгоду, менее полезна при анали­зе проблем институционального характера, чем при рассмотрении вопро­сов, связанных с рыночными отношениями (Riker, Ordeshook, 1973). Одна­ко книга Элинор Остром и работы ряда других авторов позволили более свободно толковать тезис о достоверности информации (а вместе с тем и ослабили значимость предположений, касающихся последовательности при­оритетов и ожидаемой выгоды), поставив во главу угла вопросы о соотно­шении индивидуального поведения и организационных действий (Ostrom, 1986). В целом, тем не менее, школа общественного выбора в большей степени отождествляется с интересом к решению политических проблем, чем к изучению социальной политики как процесса или отдельной отрасли политической науки.

Б. Структура отрасли

История социальной политики как самостоятельного направления в боль­шей степени представляет собой историю рассмотрения проблем, чем обыч­ную историю становления дисциплины или отрасли знания как суммы идей, институтов, журналов и контроля над основными ресурсами. На самом деле отсутствие этих более осязаемых, материальных атрибутов области знания позволило сделать удивительный вывод. Секция социальной политики в Аме­риканской ассоциации политических наук (APSA) была создана в 1983 г. в ходе интеграции политологии по вертикали. Организация, носившая название «Policy Studies Organization» и представлявшая собой группу независимых по­литологов, была сформирована в 1971 г., однако отсутствие в ней механиз­мов, необходимых для обеспечения преемственности в руководстве, ограни­чило возможности ее успешного функционирования в качестве средства раз­вития данной области знания.

Публикации специалистов по социальной политике рассредоточены по раз­личным изданиям, что свидетельствует о многочисленных источниках проис­хождения этой дисциплины, а также об отсутствии — хорошо это или пло­хо — влиятельного арбитра, способного оценить идеи или подходы, приме­няемые представителями данной отрасли знания. Для специалистов в области изучения политического курса, жестко идентифицирующих себя с полити­ческой наукой как дисциплиной, нет более авторитетного издания, чем «Public Administration Review». Большинство политологических журналов время от вре­мени публикует статьи по проблемам практической политики, a «American Political Science Review» помещает в разделе «Американская политика и поли­тический курс» обзоры мнений, высказанных в различных журнальных пуб­ликациях. В то же время само название этой рубрики позволяет затрагивать на ее страницах важные вопросы более широкой тематики, в частности пробле­мы дисциплинарных границ.

Выходит ряд общих журналов («Policy Sciences», «Policy Studies Journal», «Policy Studies Review», «Journal of Policy Analysis and Management»), однако ни один из них не издается на средства APSA и не является ее официальным печатным органом, хотя многие политологи регулярно публикуют там свои работы и деятельно участвуют в подготовке материалов к изданию. В связи с отсутствием общего печатного издания у политологов, специализирующихся в области социальной политики, они публикуют свои работы в журналах междисциплинарного характера, в частности, таких, как «The Journal of Health Politics» и «Policy and Law», которые привлекают к сотрудничеству опытных специалистов в области политических наук. В центре внимания ряда журна­лов — например, «Evaluation Quarterly» и «Evaluation Studies Review Annual», — находятся отдельные стадии политического процесса.

Существует еще один способ обмена идеями, который оказывает опреде­ленное воздействие на взгляды и настроения элиты. Они в значительной сте­пени формируются под воздействием материалов таких популярных журналов общекультурной ориентации, как «The Atlantic», «The New Yorker», «The Nation», «Commentary», «Policy Review», «The Public Interest» и «Tikkun». Ана­лизируя провал реформы страхования в здравоохранении, проходившей в Соединеных Штатах с 1992 по 1994 год, Теда Скокпол подчеркнула важность идей, содержавшихся в политических записках У. Кристола, опубликованных на страницах журнала «Policy Review», который издается Heritage Foundation (Skocpol, 1996).

Политологическое образование, включающее освещение вопросов, пред­ставляющих публичный интерес, выступает в качестве еще одного сегмента этого направления, поскольку политическая наука как дисциплина обычно не занимается обучением студентов правилам принятия решений. Описывая социальную организацию науки, Д. Прайс проводил различие между «сферой научной деятельности», призванной увеличивать объем накопленных знаний, и «сферой профессиональной деятельности», в задачу которой входит приме­нение накопленных знаний при решении практических социальных проблем (Price, 1965). В большинстве высших и средних гуманитарных учебных заведе­ний, где есть курс политической науки, наряду с другими областями этой дисциплины уделяется внимание и социальной политике, однако принятию решений в публичной сфере студентов никто не обучает. Такого рода занятия, посвященные конкретным действиям, направленным на решение социальных проблем, стали проводиться с 20-х годов, однако в основном они проходят не на факультетах политической науки, а в рамках программ по подготовке уп­равленческих кадров и в учебных заведениях, где обучают разработке полити­ческого курса (Stokes, 1994; Barclay, Kaboolian, 1990; Crecine, 1982).

Очевидно, что в этой области знания действуют колоссальные центробеж­ные силы. В условиях отсутствия объединяющих институтов академическая работа поддерживается за счет единого образования, полученного специалис­тами в области политической науки, и общим для них признанием важности четырех императивов (целостности, последствий, полезности и демократич­ности), а для многих еще и развитием тех ее областей знания, в которых они работают. В истории политической науки можно проследить преемственность в развитии академических традиций, однако для выявления ее основных на­правлений необходимо подходить к вопросу с чрезвычайной осторожностью. В данном случае — особенно при поспешных суждениях — может оказаться слишком сильным искушение одни связи оборвать, а другие соединить по-новому, чтобы сгладить некоторые острые углы. В действительности история социальной политики непоследовательна и довольно запутана, некоторые ее идеи уходят в небытие, а потом вновь возвращаются, переходя от одного поколения к другому.

В. История: познать мир и изменить его

Главной путеводной нитью в истории социальной политики как самостоя­тельного направления политической науки является стремление к тому, что­бы познать мир и одновременно изменить его. Несмотря на различия в позици­ях и эпохах, это стремление разделяли такие ученые, как Дж. Дьюи, Ч. Мерриам, Г. Лассвелл, Г. Саймон, Ч. Линдблом и А. Вильдавски. Ученым, специа­лизирующимся по данной проблематике, при попытках проанализировать и объяснить практическую политику, в конце концов, удалось достичь хотя бы ограниченных обобщений (Nelson, Chowdhury, 1994). Однако они также верят в прикладные знания и связь теории с практикой.

Поиски ограниченных обобщений и знаний, которые нашли бы практи­ческое применение, представляются похвальными уже сами по себе. Однако ими задачи политической науки не исчерпываются, более того, эти поиски не всегда составляют ее основную цель. По крайней мере, столь же важное значение имеет стремление к развитию «чистой» политической науки, кото­рая ищет универсальные истины и недоверчиво, если не с откровенной враж­дебностью, относится к прикладному знанию.

История социальной политики как особой дисциплины определяется борьбой двух этих подходов. В этой борьбе основное место занимают вопросы, касаю­щиеся приоритета научного познания перед другими его типами и роли сужде­ний в решении социальных проблем. Сторонники научного подхода (как, напри­мер, У. Б. Монро и Дж. Катлин) полагали, что эмпирические исследования, подобные тем, которые используются в естественных науках, представляют собой лучшее средство познания политических истин. Применение же резуль­татов этого познания на практике должно либо происходить само по себе, либо осуществляться кем-то, кто не имел отношения к их получению. В отли­чие от них те, кто обладал более «политизированным» складом ума, равно как и многие философы, опиравшиеся на принципы нормативизма, полага­ли, что, хотя для решения некоторых вопросов эмпирические методы вполне пригодны, однако набор инструментов, пригодных для проведения полити­ческого анализа, значительно шире, чем несовершенные версии методов, за­имствованных из естественных наук. Важное место в числе этих инструментов отводилось опыту управленческой работы, гражданской активности, а в некоторых случаях участию в политических движениях за социальные преобра­зования. Такой опыт не только обогащал научные (и гражданские) методы познания политической жизни, но и способствовал совершенствованию под­ходов, а может, и выработке навыков, необходимых для правильного ее по­нимания.

Дороти Росс писала о том, что все социальные и поведенческие науки в период своего становления сталкиваются с трудностями, если они одновре­менно осмысливают мир и пытаются изменить его (Ross, 1991; 1993). На про­тяжении тех десятилетий, когда закладывался фундамент дисциплины, в пе­риод, когда еще не сложился подлинно научный подход к проблемам, поли­тологи стремились установить связи между методами естественных и соци­альных наук, не сбрасывая при этом со счетов их исторические корни и моральную философию. В. Вильсону без особых затруднений удавалось соче­тать в повседневной практике исторические и философские подходы, сравни­тельный политический функционализм и управленческую науку (Wilson, 1993, р. 40). На самом деле интерес Вильсона к управленческой науке, основанной на «бухгалтерских» методах, определялся этическими соображениями, в част­ности, озабоченностью распространением среди чиновничества коррупции, а также верой в методы, присущие деловой практике.

Отделение управления от «политики» (в вильсоновском понимании этого термина) и вера в то, что управленческий опыт может помочь найти великие истины, стали исходными моментами становления социальной политики как дисциплины. В истории ее развития нормативной базе уделялось мало внима­ния. По мнению В. Вильсона, Ф. Гудноу (первого президента APSA) и многих других ученых, развитие профессиональных управленческих навыков в ус­ловиях современного государства столь же важно для нации, сколь и изучение политической науки. Было широко распространено представление о том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции. Поэтому по­литологи, предлагавшие разделить политику и управление, считали, что это нововведение сможет обеспечить как взаимосвязь теоретического анализа и ре­комендаций, так и применение результатов исследования на практике.

Однако благодаря некоторым общественным веяниям, равно как и ходу становления самой науки, в эту дисциплину были привнесены и иные взгля­ды. Проведение прогрессивных социальных преобразований привело к значи­тельному повышению роли ученых, специализирующихся на социальных на­уках, в дискуссиях о государственном управлении экономикой. Развитие уни­верситетов и других независимых организаций, занимающихся анализом со­циальных проблем, изменило как личные, так и общественные позиции специалистов в области политических наук, которые обрели возможность со­вершенствовать знания о государстве и проводить исследования для его нужд, оставаясь независимыми от правительства. Эта возможность находилась в пол­ном соответствии с критическими положениями, выдвигавшимися в адрес прогрессизма, которые были окончательно сформулированы в 1887 г. в извест­ной работе В. Вильсона «Исследование управления» (Wilson, 1993). Развивавше­еся в университетах научное направление, прочно вставшее на ноги к 1920 г., предложило новый набор стандартных процедур, позволяющих успешно ана­лизировать управленческие проблемы и давать практические рекомендации.

Знания общего характера как таковые приобрели еще большую значимость, о чем свидетельствует повышение степени интегрированности системы высшего образования. Ко второму десятилетию XX в. политологи как группа професси­оналов, имеющих корпоративные интересы, занимали прочные позиции в университетах и правительственных органах, причем зачастую интересы уче­ных и чиновников существенно расходились.

Какой тип научности был характерен для политической науки в период между войнами? Политологи проявили себя как более искушенные исследо­ватели, чем эмпирики бэконовского толка, оставаясь при этом метафизичес­кими реалистами. Как явствует из дискуссий о «политическом» и «экономи­ческом» человеке, им удалось усовершенствовать бэконовскую привержен­ность методу наблюдения, соединив его с ньютоновской верой в возмож­ность обобщения. Те из них, кто принадлежал к числу сторонников жесткого эмпирического подхода к дисциплине, придерживались принципов филосо­фии знания, основанной на метафизическом реализме, хотя и не использова­ли этот термин применительно к себе. В соответствии с постулатами метафи­зического реализма, существует реальная структура мира, благодаря науке познаваемая со все большим приближением к истине, и эта структура являет­ся фактической и истинной реальностью вне зависимости от того, познана она или нет (Nussbaum, 1992, р. 206; Putnam, 1978)

Один из путей, содействовавших оформлению социальной политики как дисциплины, проложил Ч. Мерриам. В работах «Современное состояние иссле­дования политики» и «Новые аспекты политики» он очертил стоящий перед политической наукой круг проблем, в центре которого находится поведение отдельного человека (Merriam, 1921; 1925). Однако метод изучения этого пове­дения выходил за рамки обычного статистического сравнения — он основы­вался на учете воздействия на индивидуумов тех сообществ, членами которых они являлись, а также значения индивидуального поведения и убеждений для демократии. Если историки дисциплины заостряют внимание на том об­стоятельстве, что Мерриам «указал путь, который со временем превратился в поведенческую теорию» (Somit, Tanenhaus, 1967, р. 113), то нам представляет­ся, что значение его работы для развития социальной политики состоит в практических аспектах выводов Мерриама, в том внимании, которое он уде­лял принятию решений, в его дистанцированности от чистой научности и пренебрежении к академическому карьеризму. Несмотря на то, что в работах, подобных труду Ч. Мерриама и Г. Госнелла «Электоральный абсентеизм: при­чины и методы», описывался научный подход, который в силу его нейт­ральности было трудно применить на практике, в них звучала страстность, а их выводы отличала практическая направленность (Merriam, Gosnell, 1924). Эти качества позволили Мерриаму в значительной мере избежать участи быть подвергнутым обидным обвинениям, выдвигавшимся в адрес многих исследователей проблем управления, и сохранить принцип «научности в со­четании с практичностью», который является важнейшим для социальной политики и сегодня.

Мерриам является центральной фигурой в истории социальной политики как самостоятельного направления политической науки и по ряду других причин. Свято веря в то, что наука должна служить человечеству, он внес боль­шой вклад в развитие сферы социального управления, работая в Комитете Браунлоу, рекомендации которого были направлены на усиление профессио­нализма в работе федеральных гражданских служб и повышение компетент­ности их чиновников (Brownlow Committee, 1937). Действительно, Д. Кеттл писал, что в тот период чиновники, уезжавшие в Вашингтон и включавшие­ся там в работу организаций, координировавших и направлявших военную деятельность, проходили «курс обучения «научной организации управления», который, в частности, был направлен на то, чтобы слегка отодвинуть в сто­рону политиков» (Ketti, 1993, р. 410). Кроме того, Мерриам прилагал немалые усилия к тому, чтобы повысить активность населения. В работе «Гражданское образование в Соединенных Штатах» он настоятельно подчеркивал значение «пропаганды, организации масс и манипулирования ими, выработки системы символов, самого процесса обучения гражданственности», а также роль «пре­стижа руководителей, опоры на традиции,... продуманных решений... в работе представительных органов» в процессе перехода к такой демократии, которая создавала бы наилучшие условия для жизни граждан и отстаивала бы их инте­ресы (Merriam, 1934, р. 125).

Мерриам, как никто другой из выдающихся ученых, сыгравших важную роль в развитии социальной политики, ценил стремление к получению зна­ния из самых разных источников (к этим источникам он относил и фунда­ментальные общественнонаучные исследования, не пытающиеся раболепно подражать методам естественных наук, и информацию, почерпнутую из опы­та решения прикладных проблем, поставленных самой жизнью), а также пре­данность идее гражданственности, в основе которой лежала необходимость упрочения демократии. При решении проблем социальной политики он не уделял особого внимания изучению причин социальных движений. Д. Росс писала, что в тот период в подобных исследованиях основную роль играла не столько политическая наука, сколько социология и даже экономика. Лишь после оживления социальных движений в 60-е годы специалисты в области социальной политики стали при изучении политических процессов разграни­чивать их связь с социальными движениями, с одной стороны, и определен­ными группами интересов — с другой (Nelson, 1984; Evans, Nelson, 1989; Mansbridge, 1984).

Другим выдающимся представителем психологического подхода к полити­ческой науке является Г. Лассвелл, который учился у Мерриама в Чикагском университете. Как и Дьюи, он был прагматиком, как и Мерриам, верил в то, что наука может оказать неоценимую помощь в решении назревших проблем. Его главный вклад в развитие науки состоит в том, что в центр процесса принятия решений он поставил исследователя, подобно тому, как Мерриам основное внимание в своих работах уделял отдельной личности. С его легкой руки в 40-е годы было пущено в оборот выражение «управленческие науки» («policy sciences»), которое стало неотъемлемой частью дисциплины со време­ни выхода в свет написанной им в соавторстве с Д. Лернером книги «Управ­ленческие науки» (Lemer, Lasswell, 1951). Полное изложение идейных и орга­низационных основ его концепции было дано в его книге «Введение в управ­ленческие науки», изданной в 1971 г. (Lasswell, 1971). В том же году И. Дрор опубликовал «Проект управленческих наук», где рассматривались вопросы о том, где и когда при решении реальных проблем может быть полезен подход с позиций этих наук (Dror, 1971).

Г. Лассвелл, как и Ю. Хабермас, верил в то, что все спорные вопросы общественной жизни должны решаться демократическим путем. Он полагал, что правильные политические решения и оценки вырабатываются — в ходе обсуждения и на основе опыта — преимущественно хорошо информирован­ными людьми, имеющими право на принятие решений. В соответствии с его подходом к исследовательской деятельности, здравые суждения так же важ­ны, как и мультидисциплинарный, тесно связанный с конкретной ситуацией политический анализ. Р. Даль и Ч. Линдблом как в совместных работах, так и каждый по отдельности придерживались более широких взглядов на то, как должны обсуждаться проблемы, имеющие большое значение для развития демократии (Dahl, Lindblom, 1976). В частности, в работах Линдблома подчер­кивается значение непосредственного личного взаимодействия между полити­ческими деятелями и отмечается недопустимость недооценки важности пони­мания повседневных проблем (Lindblom, 1959; 1965). И Лассвелл, и Линдблом не разделяли общей разочарованности в общественном мнении, которая в свое время была распространена в среде прогрессистов с легкой руки У. Липпмана, а затем вновь стала предметом политических дебатов в Америке в эпоху разглагольствующих радиопередач и пристрастных телевизионных про­грамм (Lippmann, 1922; 1925).

Любопытно отметить, что там, где Лассвелл подчеркивал значение общест­венного обсуждения, Дрор делал акцент на опыте управления, противопо­ставляя последний чисто научному подходу. В ныне широко известной работе Дрор перечислил области управленческой деятельности — сельское хозяй­ство, оборона и др., — а также сферы, где поведенческие науки были «беспо­лезны», «полезны» и «очень полезны» (Dror, 1971, р. 19—23). В итоге его мне­ние сводилось к тому, что решения по крупным управленческим вопросам — таким, как рамки южноафриканской конституции или совокупный уровень налогообложения, — всегда носят политический характер. Самую большую пользу управленческие науки приносят при решении проблем среднего уров­ня, таких, как прогнозирование последствий конкретных парламентских про­ектов или оценка экономического воздействия определенных предложений по налогообложению. В значительной степени книга Дрора является предосте­режением: с помощью технических средств нельзя выявить общественные ценности.

Г. Саймон придерживался в этом отношении иного мнения. Его труд 1947 г. «Административное поведение» представлял собой попытку выяснить, в чем состоит суть принятия людьми тех или иных решений (Simon, 1947). Саймон хотел разработать науку о принятии решений в организациях и учреждениях. В ходе своего новаторского исследования он обнаружил, что отдельные люди принимают ограниченно рациональные решения на основе предварительно собранной информации. Д. Торгерсон характеризует работу Саймона как по­иск путей преодоления ограниченности принятия решений, связанной с че­ловеческим фактором. «Весь пафос работы [Саймона] сводится к тому, чтобы найти способ сочетания ограниченной рациональности индивидов с рацио­нальностью организации, предполагающий выработку понятной схемы при­нятия решений... Саймон подчеркивает важность развития процедур запрог­раммированного принятия решений, которые должны вытеснить незапрог­раммированные» (Torgerson, 1995, р. 241). Идея оптимизации политических и управленческих решений с помощью специальных технических приемов име­ет многочисленных сторонников. Из числа экономистов к ним можно отнести Эдит Стоуки и Р. Зекхаузера, книга которых «Основы управленческого ана­лиза» продолжает начатые Саймоном разработки (Stokey, Zeckhauser, 1978). Среди политологов его подход продолжают разрабатывать авторы труда «Мир управленческого анализа» Р. Хайнеман, У. Блум, С. Питерсон и Э. Кирни (Heineman et al. 1990).

Если Саймон и другие ученые подчеркивают преимущества технического подхода к управленческому анализу, то Д. Кирп отмечает, что этот подход вызывает недоверие со стороны тех исследователей, кого беспокоит защита демократии (Kirp, 1992). Кирп заметил, кто политический анализ проблем, связанных с реформами, относящимися к вопросам выплаты пособий по без­работице, часто бывал достаточно убедительным, и если бы эти выводы по­лучили политическую поддержку, то можно было бы существенно улучшить положение нуждающихся женщин и даже ослабить сложившиеся в обществе отношения зависимости. В то же время, что касается непопулярных мер, то промежуточные решения долгосрочного характера не имеют политической поддержки. «Республиканцы, — пророчески замечал Кирп в начале 1992 г., — будут в розницу продавать пособие по безработице, все сваливая в одну кучу — В. Хортона, знамя и Американский союз гражданских свобод (ACLU)» (Kirp, 1992, р. 695). По сути дела, Кирп в данном случае разделяет точку зрения на народ Дж. Медисона. Техника политического анализа является, к сожалению, хотя и необходимой, но слишком слабой защитой от того потока словоблу­дия, которым мутят воду демагоги.

Развитие управленческого подхода к социальной политике, а также — хотя и в меньшей степени — возродившийся интерес к обучению гражданственнос­ти противоречат позиции сторонников технократической школы, которые стре­мятся улучшить политику посредством практики. В отличие от В. Вильсона, сторонники управленческого подхода пытаются осмыслить принципы нераз­рывной связи между политиками и чиновниками. А. Вильдавски рассматрива­ет эту дилемму в книге «Скажем власти правду» (Wildavsky, 1987). Эта работа Вильдавски, впервые опубликованная в 1979 г., отчасти явилась реакцией на ситуацию, которую он оценивал как провал политического анализа, который произошел при привлечении социологии знания и социологии власти к реше­нию проблем вьетнамской войны и разработке программ «Великого обще­ства». Его точка зрения сводилась к тому, что не может быть аналитического подхода, пригодного для разрешения конфликта соперничающих интересов вне политики.

Управление в публичной сфере отличается как от государственного управ­ления, так и от управления в частном секторе. Эту разницу отметили Б. Бозман и Дж. Стросман, когда писали о том, что в отличие от управления в частном секторе, на управлении в публичной сфере лежит «печать авторитета самого общества» (Bozeman, Straussman, 1991, р. 5). Почти все исследования в этой области сосредоточены на выяснении того, как проявляется воздействие авторитета общества на правительственные организации. X. Рейни и Л. Линн объединили интерес к организационной теории с уроками, извлеченными из конкретных социальных ситуаций (Rainey, 1991; Lynn, 1987). Они обратили особое внимание на важность умения сохранить поддержку со стороны изби­рателей в ситуации, когда многие из них выдвигают невыполнимые требова­ния к общественным организациям. Усиливающееся внимание к лидерству в общественном управлении также свидетельствует о большом значении работы с населением: создания избирательных округов, способности оценивать об­становку, быстро действовать, изменяя направленность действий в зависи­мости от поставленных целей (Doig, Hargrove, 1990; Behn, 1991). В исследова­нии, посвященном применению инноваций, М. Левин и М. Сангер показа­ли, что успешно применявшийся на частных предприятиях подход, суть которого была сформулирована Б. Питерсом и Р. Уотерманом в словах «го­товься, стреляй, целься», с не меньшим успехом можно использовать и при введении инноваций в общественном секторе (Levin, Sanger, 1994, р. 29—30, Peters, Waterman, 1982).

В специальной литературе уделялось недостаточное внимание проблемам управления в публичной сфере, связанным с деятельностью крупных обще­ственных организаций, в работе которых должны сочетаться нововведения и преемственность. Интересно, что некоторые из лучших трудов на эту тему посвящены вопросам, связанным с вооруженными силами. Джудит Стайм в своих публикации рассматривает проблемы, связанные с выработкой и прак­тической реализацией политического курса, в соответствии с которым жен­щин стали принимать в Военно-воздушную академию и разрешили их на­значение на все посты в армии, не имеющие непосредственного отношения к ведению боевых действий (Stiehm 1981; 1989). Во время проведения боль­шей части этих преобразований управляющим кадрами в армии был генерал Н. Шварцкопф. В его автобиографии рассказывается о подготовке, которую проходили в вооруженных силах (и более ни в каких общественных «орга­нах») старшие офицеры, чтобы руководить именно такого рода подразделе­ниями (Schwartzkopf, 1992).

Отдельные группы исследователей, работающих над проблемами вовлечен­ности граждан в политику и разработку политических решений, выступили как против анализа, делающего упор на полуавтоматическом принятии реше­ний, так и против управленческого подхода, отдающего принятие решений в руки лишь профессионалов. В работе «Сильная демократия» Б. Барбер высту­пил за совершенствование гражданского порядка за счет достижения большей вовлеченности граждан в принятие решений насущных проблем (Barber, 1984). В отличие от трудов Ч. Мерриама и Т. Рида, вышедших в свет в 30-е годы (Merriam, 1934; Reed, 1930), нынешние сторонники усиления гражданской вовлеченности в политические процессы — такие, как Б. Барбер, Р. Белла и его коллеги, а также Сара Эванс и Г. Бойт, — не особенно полагаются на то, что обучение в средних учебных заведениях и на специальных курсах поможет установить необходимое соотношение между отдельными индивидуумами, государством и полнокровной общественной жизнью (Bellah et al., 1985; Evans, Boyte, 1986). Они больше рассчитывают на подход, при котором основную роль играет способность разрешать конфликтные ситуации демократическим путем. Так, например, Г. Бойт выказывал озабоченность по поводу чрезмерно­го морализаторства, возникающего вокруг политических конфликтов, кото­рое отчасти представляет собой наследие эпохи подъема общественных движе­ний (Boyte, 1992).

В последнее время особенно пристальное внимание в социальной политике уделяется источникам возникновения и содержанию политических требова­ний, выдвигаемых представителями общественных движений. Это направле­ние исследований, содержащее в себе поистине неисчерпаемые возможности приобретения практических знаний, еще не получило достаточного освеще­ния в истории развития отрасли. В работе, посвященной западноевропейской проблематике, С. Липсет и С. Роккан показали, что результатом глубинных социальных конфликтов стало возникновение комплексов предпочтений, вокруг которых сформировались европейские политические партии (Lipset, Rokkan, 1967). Эти социальные несоответствия оказались «замороженными» в тот исто­рический момент, когда были созданы парламентские системы, основанные на принципе «всеобщего» (хотя чаще всего оно распространялось только на мужчин) избирательного права. В последнее время в условиях как старых, так и новых демократических режимов старые разногласия стали вновь напоми­нать о себе. В том числе это стало возможным потому, что вновь возникающие проблемы и потребности не могут получить адекватного решения в рамках партийной системы, созданной в эпоху становления современного парламен­таризма, а также потому, что иные формы снятия противоречий между раз­личными интересами также не способны найти этим конфликтам удовлетво­рительное решение, устраивающее заинтересованные стороны.

Барбара Нельсон писала, что в рамках мер, предложенных политическими партиями США для решения экономических проблем в период Нового курса, было невозможно вписать в партийные рамки считавшиеся тогда частными проблемы морального характера (Nelson, 1984; 1995). В работе «Политизация проблемы жестокого обращения с детьми» она отмечала, что сторонники пра­вительственного вмешательства в ситуации, при которых имело место жесто­кое обращение с детьми, должны были доказать, что это новый тип про­блем, для решения которых в 60-е и 70-е годы потребовалось «общественное вмешательство в случаях отклонения в частной жизни от норм» (Nelson, 1984). С тех же позиций Кристин Лукер в книге «Аборты и политика материнства» подходила к рассмотрению проблемы абортов, отмечая, что первоначально эта проблема была неявной и к ней относились с безразличием (Luker, 1984). В ходе формирования политической программы классовыми и региональны­ми партиями в Соединенных Штатах возникли сложности, вызванные необ­ходимостью учитывать отношение населения к моральной экономии (Scott, 1976). Исследования социальных движений часто основывались на этногра­фических, юридических и институциональных методах (в политической на­уке считается, что эти методы более правомерны при изучении элит — хорошим примером может служить анализ деятельности судей Верховного

Суда), что позволило уйти от тех конфликтов, которые принесла с собой социология знаний.

Кроме того, эти исследования показали необходимость решения дилеммы: либо антиэтатистская позиция, либо политические инновации. В работах Джейн Мансбридж и Р. Браунинга, Д. Маршалла и Д. Табба рассматривается, как организации, возглавляющие общественные движения, в противоположность более традиционным группам интересов, пытаются воздействовать на практи­ческую политику (Mansbridge, 1984; Browning, Marshall, Tabb, 1984). Авторы этих двух книг сходятся во мнении о том, что, несмотря на то, что с помо­щью прямых действий можно определить основные параметры дискуссий, тактика прямых действий не привела к определенным долговременным поли­тическим результатам.

Развал старых политических коалиций в совокупности с выдвижением дополнительных политических требований представителями общественных движений в последнее время оказали существенное влияние на развитие ис­следований политического управления, на которые всегда оказывало влияние политическая обстановка. Интернационализация мировой экономики, ослаб­ление власти национального государства, отход от соперничества сверхдержав на мировой арене, тенденция к созданию небольших правительств в услови­ях, когда численность населения планеты составляет уже более 5 млрд чело­век, падение общественной поддержки исследовательской деятельности, раз­витие «мозговых центров», давние противоречия между дисциплинами, опи­рающимися на общее гносеологическое основание (методологический инди­видуализм в неоклассической экономике) и пестрота гносеологических оснований (большинство остальных социальных наук) — все эти обстоятель­ства будут определять направление развития отрасли в обозримом будущем. Одной из важных проблем, которая вскоре сможет вызвать серьезные рас­хождения во взглядах и потребует самого пристального внимания со стороны специалистов в области политических наук, вероятно, станет проблема «мес­та». И в политической области, и в управленческом анализе старый локально-государственно-национальный триумвират все более явственно соперничает с двумя другими пространственными категориями: сельско-пригородно-городской и локально-регионально-международной.

<< | >>
Источник: Под редакцией Гудина Р. и Клингеманна Х.Д.. Политическая наука: новые направления. 1999

Еще по теме Организация знания: определения, структура и история:

  1. Структура политического знания
  2. 27.1. История возникновения и определение терроризма
  3. Определение и структура политической культуры
  4. Определение численности и структуры персонала
  5. 1.5.2 Методика определения уровня мотивации работников предпринимательской структуры
  6. История создания и структура НАТО
  7. 81. ЗОЛОТОВАЛЮТНЫЕ РЕЗЕРВЫ РФ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ОЦЕНКА МИНИМАЛЬНЫХ РАЗМЕРОВ, ВАЛЮТНАЯ СТРУКТУРА
  8. Определение информации, сущность информационно-психологического противоборства и структуры общественного сознания
  9. История создания и структура НАТО
  10. Определение банка как предприятия и как кредитной организации. Небанковские кредитные организации
  11. Периодизация и структура курса экономической истории зарубежных стран
  12. Международная организация труда: история создания и основные направления деятельности