Политэкономия институтов
Институты помогают индивидам решать некоторые важнейшие проблемы, связанные с обменом, коллективным выбором и коллективными действиями. Если бы в ходе голосования не принимались никакие решения, не возникало бы проблемы цикличной нестабильности.
Если бы отсутствовали социальные дилеммы (например «дилеммы узника»), нам приходилось бы гораздо реже сталкиваться с проблемами коммуникации, кооперации и координации. Если бы информацию можно было получать бесплатно, специализация и делегирование прав не требовали бы представительских расходов. Если бы не было разновременного обмена, не возникало бы озабоченности по поводу упущенных возможностей. Тем не менее, все эти проблемы существуют, и институты повсеместно заняты поисками компромиссов, необходимых для выхода из подобных ситуаций, и изысканием возможностей заключения выгодных сделок, которые в случае отсутствия институтов не состоялись бы вовсе.Большинство политэкономов согласны, что при наличии этих проблем институты увеличивают предсказуемость, снижают уровень неопределенности или привносят стабильность во взаимоотношения людей. Такое понимание институтов созвучно подходу с позиции рационального выбора, который довольно редко встречается в учебнике «Политическая наука»: даже в главе Д. Палумбо, посвященной теории организаций, теория кажется связанной со слишком большим числом ограничений, чтобы быть полезной: «Многие, возможно, даже большинство решений вопросов в организациях нельзя понять с позиций рационального выбора... Они связаны со слишком высокой степенью неопределенности» (Palumbo, 1975, р. 361).
В отличие от подобного подхода, сегодня специалист в области политэкономии поставит вопрос так: если неопределенность обходится так дорого, то каким образом рационально мыслящие личности могли бы изменить организацию или способствовать ее развитию в таком направлении, которое уменьшило бы эту неопределенность.
Именно вопрос о том, какое воздействие институциональные изменения оказывают на возможность выгодного взаимодействия, является основным во всех многочисленных последних исследованиях как экономических, так и политических институтов.Существует резкое различие между теми, кто моделирует институты как инструменты достижения равновесия, лежащие в основе социальной игры, с одной стороны, и как механизмы правил, процедур и осуществления выбора, воспринимающиеся как данность, — с другой. В рамках второго направления мы выделяем два подхода к институтам как к формальным процедурам в рамках постоянно ведущихся споров о соотношении между затратными транзакциями, институтами и эффективностью. Поскольку оба подхода разделяют понимание институтов с позиции затратных транзакций, в первой половине данной главы мы рассматриваем последние исследования, посвященные органам законодательной власти (американскому Конгрессу и парламенту) и бюрократии, именно в этом ключе.
А. Подходы к институтам
Некоторые специалисты, в частности А. Шоттер, определяют институты как инструменты достижения равновесия в происходящей социальной игре (Schotter, 1981). Такой подход акцентирует внимание на характеристиках самоусиления институтов и функциях координации, выполняемых последними. Благодаря самоусилению институтам удается избегать нестабильности в тех ситуациях коллективного выбора и коллективных действий, которые они призваны улучшать. В моделях таких институтов основное внимание уделяется условиям, касающимся общих представлений, имеющейся информации и стратегии усиления, которые должны соблюдаться (Calvert, 1995). За счет самоусиления институты, понимаемые как инструменты для достижения равновесия, справляются с проблемами сотрудничества, в то время как проблемы координации они решают за счет выявления «ключевых вопросов». Д. Крепе показывает, как координация убеждений помогает вырабатывать стратегию равновесия для урегулирования непредвиденных обстоятельств при повторяющемся взаимодействии (Kreps, 1990).
В идеале формальный анализ самоусиливающихся режимов или конституций дает возможность решать оба комплекса проблем.Другие исследователи подходят к институтам как к некой изначально обусловленной данности и включают в их определение столь различные компоненты, как неформальные нормы, усложненные формальные организации и самые разные правила, нормы и механизмы выбора, которые определяют развитие политической и экономической деятельности. Исходным положением, определяющим этот процессуальный анализ институтов, является тезис о том, что, если бы отдельные люди могли безнаказанно совершать принудительный обмен всегда, когда у них возникает в этом потребность, равновесие часто оказывалось бы недостижимым и некоторые выгодные транзакции не могли бы состояться. Особенно значительный вклад в это исследовательское направление внесли концепции структурно обусловленного равновесия К. Шепсла и Б. Вейнгаста и «установочной модели» Роумера-Розенталя (Shepsle, Weingast, 1987; Rosenthal, 1990). Согласно первому подходу, ответственность за возникновение запретов, ограничений или принуждения к выполнению поставленных задач лежит на специфических структурах ответственности и контроля, таких, как подразделения на фирмах или специализированные комитеты в законодательных органах, причем, возможно, они подкрепляются рядом дополнительных правил, требующих самоограничения от других акторов. Эти институциональные характеристики составляют источники разногласий, не позволяющих проводить сравнения на социальном уровне, либо какими-то иными путями ограничивают число навязанных силой политических результатов, создавая такую структуру отношений, без которой процесс выбора осуществлялся бы хаотически. «Установочная модель» имеет несколько более упорядоченную структуру, элементами которой служат: инициатор предложения, стремящийся к его реализации; определенная последовательность действий, в результате которых предложение можно будет либо реализовать, либо отклонить; возврат к положению статус-кво в том случае, если будет принято решение об отклонении данного предложения.
Этот небольшой набросок политического действия, подобно кривой спроса и предложения, помогает аналитикам делать непосредственные прогнозы в некоторых сложных институциональных ситуациях. Многие из рассматриваемых ниже работ, посвященных, в частности, Конгрессу и бюрократии, основаны на применении этой модели, которую подробно рассмотрел Б. Вейнгаст (гл. 3 наст, изд.).Затратные транзакции
При всех этих подходах именно экономические и политические институты определяют, насколько затратные транзакции позволят или помешают получить выгоды от обмена. Затратные транзакции включают в себя расходы на определение качества продукта, наблюдение за эффективностью, защиту прав собственности (либо посредством изгородей, либо с помощью юристов), обеспечение проведения в жизнь достигнутых соглашений и даже лоббирование. Они включают расходы на организацию и ведение переговоров. Такая плата взимается институтами за свои услуги в тех случаях, когда группа лиц ведет переговоры о какой-либо сделке, стремится оказать влияние на обладателя прав или когда какая-либо группа акторов стремится приобрести представляющие для них ценность права собственности (Milgrom, Roberts, 1990). Этот второй тип затрат столь же повсеместно распространен, сколь сами институты, однако он представляет собой не просто затраты на ресурсы. Как трудности со стимулированием, порождаемые проблемой «руководитель—исполнитель» в рамках фирмы, так и возможность значительных потерь в результате отсрочки или незаключения соглашения (возникающих в связи с проблемами юридического характера, которые либо предусматривают проверку со стороны большинства, либо требуют делегирования прав доверенному лицу) зачастую нельзя предотвратить путем прямого увеличения затрачиваемых средств: «Из специальных работ о действии побудительно-совместимых механизмов при наличии информационной ассиметрии известно, что нет такого способа, с помощью которого можно было бы решить проблему с учетом всех предпочтений и без некоторого ущерба для эффективности...
Эти недостатки... не могут быть преодолены за счет расхода дополнительных средств, которым можно было бы найти лучшее применение, поскольку... проблема стимулирования препятствует тому, чтобы сделать это лучше» (Calvert, 1995).Эффективные и неэффективные институты
На протяжении последних двух десятилетий в исследовании институтов главной темой была значительная зависимость выбора между разными типами организационных и институциональных структур от различных организационных расходов. Эти разработки нашли широкое применение во многих сферах: природа, структура и распределение прав собственности, организационные различия и эффективность предприятий, практика и последствия регулирования, сущность демократических институтов и сам по себе «великий спор» между системой центрального планирования экономического развития и его более децентрализованными капиталистическими формами.
С самого начала разработки данной проблемы в работах Р. Коуза, О. Уилльямсона, а также А. Алчиана и Г. Демзеца и других специалистов доказывается, что, учитывая конкретную структуру затратных транзакций в некоторых областях экономической деятельности, следует принципиально признать существование некой оптимальной институциональной структуры, позволяющей минимизировать область распространения этих затрат (Coase, 1960; Alchian, Demsetz, 1972; Williamson, 1993). Уилльямсон постулирует наличие основополагающего соотношения между типами адаптации, управленческими структурами и формами договорного законодательства. Оно состоит в следующем: там, где действия сторон эффективны в плане затрат, предусмотрительны и дальновидны, они непременно вступают в отношения двусторонней зависимости, закрепленные предусмотренными законом договорными обязательствами соответствующего характера. Так, например, инвесторы, решившие пойти на финансирование в высшей степени специфического проекта (допустим электростанции, расположенной неподалеку от угольной шахты), где каждому из партнеров будет крайне трудно найти замену, должны обезопасить свои интересы контрактами, предусматривающими все возможные ситуации.
Обзор ряда эмпирических работ, связанных с такого рода проблемами, дан в публикации П. Джоскоу (Joskow, 1988). Некоторые исследователи полагают, что рыночные силы стремятся придать зарождающимся институтам форму, необходимую для достижения этого «наилучшего» реалистически институционального уровня экономической деятельности (Posner, 1977). Другие предлагают эволюционные механизмы, действие которых приводит к возникновению эффективных институтов, аналогичных эволюционным механизмам для передачи культурной информации там, где образование обходится слишком дорого (Rubin, 1977; Nelson, Winter, 1982; Boyd, Richerson, 1994).Тем не менее, ограниченные систематизированные эмпирические доказательства, некоторые эксперименты и многочисленные исторические исследования свидетельствуют о том, что подлинный процесс эволюции институтов не имеет ничего общего со всей целенаправленной реализацией или хотя бы децентрализованным естественным отбором их наиболее эффективных форм (North, 1990). Единожды возникнув (неважно в силу какой причины), институты создают средства для поддержки правительства, деловых кругов и даже общественности, и потом их уже становится трудно уничтожить или улучшить. Специальная литература, посвященная правам собственности, изобилует примерами институтов, снижающих эффективность, главная цель деятельности которых состоит в перераспределении, причем сфера их деятельности варьируется от контроля над рентой в Гонконге до прав на ловлю лосося в штате Вашингтон (Cheung, 1975; Higgs, 1982). Более того, может случиться так, что даже изначально эффективные институты нельзя будет изменить, несмотря на то, что новые условия сделают их дисфункциональными, о чем говорится в работе П. Давида, где рассматривается вопрос о стандартах клавиатуры печатных машинок (David, 1985).
Политические перемены также оказывают воздействие на экономику. Дж.-Л. Розенталь пишет о том, как «случайные» последствия Французской революции позволили приступить к реализации многочисленных «эффективных» проектов водоснабжения, осуществление которых раньше было невозможно по политическим соображениям (Rosenthal, 1989). М. Леви показывает, как инициативы французского правительства по созданию экономических институтов на протяжении длительного времени работали против развития эффективности (Levi, 1988). Тем не менее, любая так называемая «неэффективность» этих институтов возникает за счет «дороговизны» коллективных действий, необходимых для изменения первых, что само по себе отчасти определяется другими политическими институтами. Именно такого рода затраты на изменения обеспечивают достаточную продолжительность существования институтов, необходимую для того, чтобы они могли добиваться ощутимых экономических и политических результатов.
Такое расхождение во мнениях об эффективности институтов смогли преодолеть специалисты, занимавшиеся проблемой создания долговременных институтов; задача этих институтов состояла в обеспечении с течением времени некоторых результатов, касающихся распределения (и, соответственно, «неэффективности», если сравнивать их с нормативными стандартами) за счет придания этому распределению законной силы. В их работах уже знакомая тема получает развитие в новом направлении. Договоры должны обрести законную силу, однако предоставление отдельным людям права придавать договорам эту силу одновременно влечет за собой их право получать. При каких условиях рационально действующие индивидуумы, обладающие правом придавать договорам эту силу, не воспользуются правом получать? Каким образом следует обеспечить надежность соблюдения взятых на себя этими людьми обязательств? Элинор Остром описывает целый ряд очевидных, простых, убедительных и долгосрочных мер для успешного использования общественных ресурсов (Ostrom, 1990). В главе Б. Вейнгаста рассматриваются другие случаи, когда репутация и децентрализация являются ключевыми элементами долговечных институтов (гл. 5 наст. изд.).
Б. Политическая экономия законодательства
Существуют три направления политэкономических теорий, рассматривающих законодательные институты на примере Конгресса США. Все они затрагивают проблемы дорогостоящего обмена или информации, соответственно объясняя сущность процесса институциональной адаптации, которая призвана обезопасить дорогостоящий, но выгодный обмен, облегчающий решение социальных проблем и распределяющий выгоды от специализации законодателей, которые, как известно, руководствуются различными целями, отражающими их озабоченность перевыборами, личными взглядами на социальную политику, институциональными амбициями, а также влиянием соперников (Shepsle, Weingast, 1994). Б. Вейнгаст и У. Маршалл пишут о том, как такие разнородные вкусы позволяют законодателям обмениваться поддержкой, необходимой для того, чтобы они могли достичь своих целей (Weingast, Marshall, 1988). Большое число чрезвычайно успешных теоретических и эмпирических работ посвящено вопросу о том, как американскому Конгрессу удается облегчать обмены, справляться с неточностью информации, координировать деятельность конгрессменов и последовательно решать проблемы, выдвигаемые отдельными структурами (Shepsle, Weingast, I994).
Возможность выиграть от обмена возникает тогда, когда ценность того или иного проекта законодателя превосходит затраты, на которые он должен идти, поддерживая в рамках определенной сделки проекты других законодателей. В любом случае партнеры должны быть определены, сделка должна обрести законную силу, чтобы быть достаточно прочной и обезопасить будущие прибыли от воздействия неожиданных обстоятельств. М. Фиорина так писал о переходе от разовых рыночных сделок к обмену, который опирается на институциональную поддержку, требующую затратных транзакций: «Таким образом, органы законодательной власти создают комитеты, обладающие специальными правами. Это позволяет их членам самим выбирать себе посты в тех комитетах, которые представляют для них наибольший интерес..., и одобрять «нормы», облегчающие работу механизма всей системы..., дающей ее участникам возможность оказывать непропорционально большое влияние на выработку и реализацию политического курса, который имеет большое значение для их электоральных интересов, а также предоставляет им целый ряд возможностей для того, чтобы снискать себе политическое доверие...» (Fiorina, 1987).
Для успешной работы такая система комитетов должна всячески поощрять самостоятельный выбор постов самими кандидатами (через учет их индивидуальных предпочтений при почетном назначении на те или иные должности), сохранять максимальное влияние в избранных ими областях политической деятельности (сочетая прерогативы по их курированию и ограничению законодательной инициативы, внесение ограничительных поправок, контроль за процедурной стороной деятельности комитета и полномочия по надзору за его работой) и быстро реагировать на возникновение новых проблем и изменение законодательных интересов.
Кооперация и партии
Тем не менее, децентрализованные полномочия могут создавать такие рыночные дефекты, как социальные дилеммы. К их числу, например, относится несогласованность налогов и бюджетного дефицита в его расходной части (Kiewiet, McCubbins, 1991). Такого рода проблемы в свою очередь стимулируют институциональное развитие, сглаживая недостатки и расширяя возможности для сотрудничества. Так, отдельные законодатели, сталкиваясь с коллективной дилеммой, означающей, что, действуя в одиночку, они не могут добиться законодательно установленных выгод для своих округов, разрабатывают соответствующие механизмы, применение которых сулит им потенциальные выгоды. Именно таким образом объясняется развитие институтов и важность лидерства и партийной организации для более крупных из них (Сох, McCubbins, 1993).
Дж. Кокс и М. Маккаббинз ставят следующий вопрос: почему партии составляют основу законодательной организации и к каким результатам это приводит? На чем основывается взаимодействие партий со структурой законодательных комитетов и как оно влияет на выработку социальной политики (Сох, McCubbins, 1993). Хотя вкусы законодателей различны, по многим политическим направлениям им, тем не менее, удается достигать широкого согласия. Партия большинства, если все ее представители стремятся к достижению единой цели, может целиком сосредоточить в своих руках законодательную власть и изменить (или создать заново) законодательные институты и практику (такие, как система комитетов) с целью выполнения своих политических задач. Таким образом, партии, представители которых избраны в Конгресс, составляют своего рода законодательный картель.
Чтобы извлечь выгоды от партийной принадлежности (коллективной репутации, от которой могут выиграть индивидуальные законодатели), члены партии должны создать механизмы для разрешения коллективных споров. Состав комитета, определяемый посредством назначений на должность его членов, разработка и календарное планирование решений, как и курирование членов парламента, находятся под партийным контролем. Партии могут ужесточить процесс самостоятельного отбора и более критично подходить к назначениям членов тех комитетов, политический курс которых может привести к возможным осложнениям, затрудняющим перспективу переизбрания многих сторонников партии. Кокс и Маккаббинз предоставляют обширные эмпирические свидетельства в поддержку их взгляда на представительность комитетов (Сох, McCubbins, 1993).
Информационное обоснование деятельности комитетов
Политэкономия также дает альтернативное, информационное обоснование деятельности законодательных организаций. Все члены парламента получают преимущества за счет информации, предоставляемой специалистами, а ее экспертиза осуществляется членами комитетов. Поэтому, как полагают К. Шепсл и Б. Вейнгаст, комитеты являются не только каналом затратно-экономичных транзакций при распределении, но также и специализированными факторами производства (Shepsle, Weingast, 1994). Комитеты выполняют функцию специализированных экспертных организаций, которые собирают и оценивают информацию, внося тем самым свой вклад в отношение между социальной политикой и результатами ее осуществления для общества.
Как отмечается в книге К. Кребила и ряде работ, которым дана оценка Т. Гиллиганом, суть этого процесса состоит в следующем: если законодатели не знают точного соотношения между политическими инструментами, которые они отбирают, и теми результатами, к которым может привести применение этих инструментов, у них возникает потребность обновить и улучшить свои знания о предмете путем сбора новой информации (Krehbiel, 1991; Gilligan, 1993). Такая институциональная процедура отражает потребность в получении и распространении информации в дополнение к потребности в решении вопросов распределения, или вместо нее. Большинство выступит с инициативами и предоставит средства специальным комитетам, которые употребят их на то, чтобы выступать в роли экспертов. Комитеты могут оказывать значительное влияние на законодателей не только потому, что в их руках сосредотачивается власть выносить в повестку дня определенные вопросы, но также потому, что они монопольно обладают информацией и экспертными знаниями. Распространение ими новой информации, таким образом, может оказать влияние на политический выбор законодательных органов в целом.
Отсюда вытекает множество эмпирически проверяемых последствий. Во-первых, для ограничения потенциальных потерь представительных органов от специализации, комитеты должны в основном ориентироваться не на предпочтения меньшинства (тех законодателей, мнения которых существенно расходятся с точкой зрения представителей центристского направления в законодательных органах), а отражать позицию центристской, средней части законодателей. Точно так же согласительные комитеты представителей палат, которые призваны разрешать споры между палатами, должны отражать точку зрения большинства. Гиллиган и Кребил также полагают, что для стимулирования комитетов необходимо, чтобы они взяли на себя экспертные функции;
большинство нередко будет стремиться к тому, чтобы ввести ограничительные процедуры, препятствующие возможности сговора конгрессменов с членами комитетов. Более вероятно в таких случаях наложение самоограничений, которые будут тем более эффективны, чем в большей степени комитеты представителей зависят от своих создателей. Многие из этих последствий находятся в прямом противоречии с позициями представителей других «лагерей», в силу чего решающее значение в данном случае имеет практическая работа, которая должна будет проводиться на протяжении последующих лет.
В специальных трудах, посвященных очерченному кругу проблем, господствуют исследования Конгресса США, поэтому их содержание зачастую блестяще, но слишком узко. Проводились и параллельные исследования отношений между Конгрессом, президентом и бюрократией (Мое, 1984; 1990), которые будут рассмотрены нами ниже, где мы также остановимся на политической модели, основанной исключительно на пожеланиях президента (Alesina, Rosenthal, 1995). В последнее время появляются политэкономические исследования, посвященные влиянию затратных транзакций на организацию парламентских законодательных органов и экономическим последствиям подобного влияния (Palmer, 1995; Мое, Caldwell, 1994; Spolaore, 1993). После периода относительного затишья недавно стало заметно возрождение интереса к отношениям между партийной политикой, политическими институтами и к процессу формирования правительства.
В. Политэкономия формирования правительства
В ранних коалиционных моделях, в частности, в работах У. Райкера, образование коалиций представлялось как межпартийная игра, выигрышем в которой было получение мест в кабинете министров (Riker, 1962). Почти все ранние подходы с позиции теории игр рассматривали партии как институты, не столько мотивированные политически, сколько стремящиеся к получению ответственных постов. Кроме того, достаточно распространенным был подход, учитывающий возможность сотрудничества. В соответствии с этим подходом, любые заключаемые сделки были обусловлены давлением внешних обстоятельств, стремлением избежать столкновений и снизить затратные транзакции. Более того, отсутствие у акторов соответствующего стремления к согласованию позиций (т.е. желания пересмотреть условия достигнутого соглашения), делало такие модели достаточно ограниченными. К этому следует добавить, что немногие из них давали описание тех способов, с помощью которых институты влияли на процесс формирования правительств, хотя существует множество таких примеров (Lover, Schofield, 1990). В заключение надо отметить, что даже те коалиционные теории, которые исходили из предположения о том, что политики стремятся к реализации определенного политического курса, допускали, что формирование наиболее перспективной с точки зрения победы в предвыборной борьбе коалиции (если она сложилась) может произойти в любой точке политического пространства.
Тем не менее, в самое последнее время в исследовании моделей и подходов произошли заметные изменения. Некоторые из них вызваны дальнейшей формализацией более ранних пространственных моделей, развитием традиции теории игр—теории кооперации. Что касается других, то они связаны с усложнением подходов к агентам и затратным транзакциям различных типов, включая специфические последствия взаимодействия, определяемые институтами, ограничения самоусиливающихся (в отличие от обусловленных внешним давлением) сделок, невозможность отделить политические результаты от стремления политиков к обеспечению надежности своих действий, что необходимо для получения электоральной поддержки. Эти модели прежде всего направлены против подхода с позиции коллективного выбора и коллективных действий, который лежит в основе последних достижений в области политической экономии.
Игра в сотрудничество, пространственные модели
В исследовании Н. Шофилда теоретические условия, описывающие существование пространственных точек равновесия сбалансированного мажоритарного правления, применяются для анализа формирования управления в законодательных органах, где представлены различные по численности политические партии (Schofield, 1992; 1993). Шофилд определяет необходимые и достаточные условия для существования структурно стабильных группировок большинства, устойчивых к незначительным осложнениям на уровне программных партийных позиций. Автор показывает, что в многомерном политическом пространстве, занимаемом программными позициями партий, для любой партийной коалиции, обладающей минимальным перевесом в межпартийной борьбе, существует комплекс компромиссных условий, определяемых позициями партий; и отход от этих условий может нанести вред по крайней мере одной из входящих в коалицию партий. Политическая позиция является основополагающей в том и только в том случае, если она заложена в комплексе компромиссных условий каждой коалиции, имеющей минимальный перевес. Если же в основе этого комплекса компромиссов ничего нет, отсутствует и тот стержень, та центральная ось, вокруг которой все вращается.
«Стержневой партией» является та партия, программная политика которой является ключевой. Если такая партия существует, ее представители войдут в сформированное правительство; это будет либо однопартийное правительство меньшинства, либо коалиционное правительство, в котором ряд портфелей закреплен за другими партиями. В любом случае, политика этого правительства будет отражать идеальную стержневую позицию ведущей партии. При отсутствии стержневой партии, как это нередко случается, теория Шофилда предсказывает выход из положения, определяемый развитием циклической ситуации в той части политического пространства, где обычно располагаются циклические смены коалиций и политического курса. Таким образом, должны существовать либо стержневые, либо циклические ситуации. К счастью, расположение последних представляется достаточно компактным, что позволяет делать достаточно точные прогнозы результатов.
Последовательность и стратегия
Д. Остин-Смит и Дж. Бэнкс разработали формальную модель образования правительства, в котором партии (в соответствии с размером) по очереди пытаются создать коалиции (институционально обусловленная последовательность действий); акторы в данном случае проявляют дальновидность, и в их экспектациях учитывается возможность пересмотра позиций в тех случаях, если каждая очередная попытка будет заканчиваться неудачей (Austen-Smifh, Banks, 1988). При этом партии ожидает снижение электоральной поддержки, обусловленное тем, насколько далеко они отошли от своих предвыборных обещаний ради стремления сформировать коалицию. Эта модель позволяет делать прогнозы создания коалиций между крупными и небольшими партиями. Д. Барон использует аналогичную систему с механизмом выражения недвусмысленного вотума доверия для определения состава формирующегося правительства (Baron, 1991). Важной характерной чертой таких подходов, которые не опираются на принцип сотрудничества, является утверждение, что любое предприятие, требующее совместных усилий (например формирование коалиции или неотложная выработка назревшего политического компромисса) — возможно потому, что каждая из сторон заинтересована в присоединении к тому соглашению, которое они совместно вырабатывают.
Распределение портфелей и полномочий
Все рассмотренные нами выше модели акцентируют внимание на сбалансированной коллективной политике, которая складывается на основе равновесия и распределения влияния партий в парламенте. Можно также рассматривать правительства не в качестве коллективного органа власти, несущего ответственность за совокупный результат совместной деятельности, а как группу министров, каждый из которых обладает индивидуальными полномочиями. В этом случае результат работы правительства представляет собой не часть некоего усредненного политического курса, а комплекс отдельных политических линий, осуществляемых членами той или иной партии, представитель которой получил портфель в кабинете министров. Полученные полномочия позволяют партиям выполнить обещания, данные избирателям в ходе предвыборной кампании, (только) в том случае, если ее представители получат в правительстве соответствующие министерские портфели. Распределение министерских должностей в определенной степени направляет действия партий, поскольку партия, получившая тот или иной портфель, лишается каких бы то ни было оснований для самооправдания в случае невыполнения данных ею обещаний, а вместе с тем и возможности пересмотреть приоритеты своего курса. Такой подход к министерской специализации в принципе дает возможность рассматривать модели формирования правительства с позиций затрат и выгод, получаемых от специализации и делегирования полномочий. Эти вопросы обсуждались в других разделах этой книги.
М. Лейвер и К. Шепсл анализируют модель формирования правительства, основанную на распределении портфелей, исходя из конституционно определенной последовательности предложений, отталкиваясь от исторически сложившегося положения вещей (Laver, Shepsle, 1996). При этом они руководствуются тем, что переговоры ведутся между рациональными, предусмотрительными и политически мотивированными партиями и что у каждой из них есть свои четко сформулированные запреты, касающиеся деятельности кабинета министров, в составе которого будут работать их представители. В ходе переговоров речь идет не о неких возможных в перспективе правительствах, а о конкретных возможностях формирования кабинета, в котором аппарат каждого министерства рассматривается в качестве обособленного элемента системы с присущими лишь ему особыми прогнозами результатов деятельности. Единственный эффективный способ, с помощью которого законодатели могут контролировать правительство, состоит в имеющейся у них возможности пригрозить ему роспуском или распустить его. В их прогнозах большое значение придается «сильной» партии, той, представители которой становятся членами любого состава кабинета, а потому имеют право вето кабинета, который располагает поддержкой большинства благодаря провозглашенным этой партией программным принципам и в котором за ее представителями будут закреплены все министерские портфели. И хотя трудно сопоставлять прогнозы назначений с прогнозами политического курса, в настоящее время, как нам представляется, существуют весьма убедительные возможности для эмпирической оценки этих соперничающих между собой моделей.
Г. Политэкономия бюрократии
В моделях бюрократии, разрабатывавшихся У. Нисканеном, бюрократия рассматривалась как монопольный продавец услуг, обладающий конфиденциальной информацией об их стоимости, в функции которого входит снижение прибыли в соответствии с разработанными нормами и определение бюджетов организаций в соответствии с приносимой ими пользой на основе неукоснительного выполнения решений, принимаемых органами законодательной власти (Niskanen, 1971). К каждому из этих положений следует подходить достаточно гибко, принимая во внимание вывод Нисканена о том, что по мере своего развития бюрократия приспосабливается к демократическим изменениям. Продолжая исследование органов законодательной власти, Г. Миллер и Т. Мо уделили пристальное внимание роли информации в процессе ведения переговоров (Miller, Мое, 1983). Эта работа подвела исследователей к вопросу о том, кто играет «доминирующую» роль — законодатели или бюрократия. Такая постановка вопроса оказалась слишком прямолинейной, что не позволило выяснить, в каком соотношении находятся затраты и выгоды на самом деле в ситуации, при которой неизбежны некоторые расхождения между поставленными целями и их воплощением в жизнь. Тем не менее, решения институционального характера оказывают определенное влияние на степень и распространенность этих расхождений, причем направленность самих этих решений в немалой степени зависит от представлений о том, как они будут реализовываться соответствующими исполнителями. Поскольку в некоторых странах как государственные, так и частные предприятия решают во многом сходные задачи, определяемые теми функциями, которые на них возлагают заказчики, очевидно, что при принятии такого рода решений существует выбор, делая который, заказчики руководствуются такими же принципами, как те, о которых было сказано выше.
Проблема обязательств
Как и в случае с «информационным обоснованием деятельности комитетов», сложность проблем и неустранимое желание использовать преимущества специализации обусловливает стремление членов представительных органов власти полагаться на мнения и действия экспертов. Вместо того чтобы нести затраты на информационные услуги, законодатели, заинтересованные в проведении эффективной политики, но не располагающие необходимым для этого опытом, часто перекладывают работу по подбору фактического материала и разработке политического курса на других людей, в частности, на чиновников, президентов, министров правительства, партийных лидеров, а также на членов законодательных комитетов. Делегирование таких полномочий экспертам может стать эффективной компенсацией недостающего опыта. Вместе с тем такой подход к проблеме чреват дополнительными расходами, поскольку знания и опыт, которыми располагают эксперты, могут повлечь за собой такие действия, последствия которых законодателям неизвестны и могут оказаться пагубными для органов законодательной власти. Иными словами, эксперты могут использовать свои знания для того, чтобы контролировать процесс принятия политических решений. Поэтому законодатели сталкиваются с проблемой того, как реализовать потенциальные выгоды от делегирования полномочий, не утрачивая при этом собственный контроль над политическим процессом (Lupia, McCubbins, 1994).
Более того, обмен между законодателями и избирателями, как правило, весьма несимметричен. Законодатели получают преимущества от своего положения значительно быстрее, чем избиратели. Риск избирателей заключается в том, что данная законодательная коалиция (или любая последующая) на вполне легальных основаниях и без всякой надежды на компенсацию может снизить те выгоды, на которые рассчитывали избиратели (Мое, 1990). Этот вопрос важен и для законодателей, поскольку дальновидные избиратели будут оценивать продолжительность будущих законодательных преимуществ и затрат, и их оценка отразится в степени той электоральной поддержки, которую они окажут тому или другому потенциальному законодателю. Иными словами, ожидаемая чистая выгода от законодательной власти будет рассматриваться через призму нынешней ценности законодательства, и выразится в форме чистой политической поддержки, которую получит та коалиция, которая в настоящее время несет ответственность за принятие законов.
Нередко считают, что, хотя последующий состав законодательных органов не вправе брать на себя обязательства предыдущего, действующая в данный момент коалиция может оказывать влияние на те затраты, которые будут необходимы, чтобы изменить то или иное законодательное положение как на уровне законодательных органов власти, так и на уровне бюрократии. Реальная угроза продолжительности существования закона, принятого действующей коалицией, заключается в том, что будущие законодатели смогут ослабить значимость существующего законодательства, изменив административный порядок его исполнения или санкции за его несоблюдение. Так, например, коалиция, принявшая тот или иной закон, может попытаться продлить срок его действия за счет поправок, снижающих объем делегированных им полномочий и передачи их такому агенту, как суд, который обладает относительно более высокой степенью независимости от существующих органов законодательной власти (Landes, Posner, 1975).
Однако и здесь возникает проблема представительства. Действующая коалиция и ее избиратели по округам должны делегировать полномочия по осуществлению принятых решений, однако вовсе не обязательно, что те, кому эти полномочия предоставлены, разделяют цели этой коалиции и ее участников. Поэтому члены действующей коалиции не могут быть уверены в том, что уполномоченные ими административные агенты будут проводить в жизнь принятые решения именно таким образом, чтобы они принесли ожидаемые плоды. Трудно управлять такими агентами и создавать систему поощрений и санкций ex post, которые обеспечат их действия по защите интересов, предусмотренных характером принятого закона. Даже не совсем точное применение этого закона на практике может быть обеспечено лишь за счет значительных затрат на посредников, включая затраты на отбор администраторов и контроль их исполнительности (при этом следует учесть, что надзор за исполнением законодательных решений требует долгого времени) при использовании мер поощрений, наказаний и осуществления последующего законодательного руководства ex post, а также затрат, обусловленных любым проявлением халатности, которая может привести к несоответствию между принятым решением и его воплощением в жизнь. Ведь те, кто занимается реализацией на практике принятых решений, больше знают о достоинствах альтернативных административных решений, чем те, кто принимает их в органах законодательной власти.
Институциональный выбор
Именно в таком духе М. Маккаббинз, Р. Нолл и Б. Вейнгаст доказывают, что создание новой структуры, или постановка новых задач перед ней, представляет собой часть проблемы «руководитель—исполнитель», возникающую при взаимодействии находящейся у власти коалиции, стремящейся к долгосрочному применению принятого решения, с одной стороны, и бюрократии, претворяющей это решение в жизнь, — с другой (McCubbins, Noll, Weingast, 1987; 1989). Поскольку при несовершенном руководстве исполнители должны получать некоторую свободу действий, а вероятность расхождения предпочтений исполнителей с намерениями руководителей означает, что всегда будут иметь место представительские потери, авторы пишут о том, как эти затраты можно снизить (но не устранить) за счет специфических особенностей должностных назначений и различных мер процессуального контроля. Анализ свидетельствует о том, что в одних системах — это относится прежде всего к США — господствующее положение занимают законодатели (Weingast, Moran, 1984), а в других — в частности, в Японии — ведущую роль играет бюрократия (Cowhey, McCubbins, 1995).
М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной ситуации (например, ими скорее окажутся государственные финансовые учреждения, чем налоговые управления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь принципом минимизации суммы операционных затрат, с которой они сталкиваются в каждой конкретной ситуации (Ноrn, 1995). К числу таких затрат относятся: расходы на принятие решения (в частности, на «органы законодательной власти», о которых речь шла выше), представительство, обязательства (долгосрочность применения) и неопределенность (имманентно присущая всем решениям). Ключевые параметры, в соответствии с которыми осуществляется институциональный выбор, должны содержать: указание на тот уровень, до которого делегируются права на принятие решений (принимая в расчет степень законодательной неопределенности); структуру власти административной представительской организации (особенно способы назначения руководящих кадров, степень юридической независимости административного исполнителя от законодательных и юридических органов); правила, определяющие процедуры, которые должны следовать за административным принятием решений (включая право членов законодательных органов власти принимать участие в административном процессе); характер и уровень осуществления законодательного контроля и возможность использования поощрений и санкций ex post, а также «правила» руководства распределением и использованием капитала и рабочей силы (в частности, предусматривать оплату работы исполнителей не столько за счет средств от продажи их услуг, сколько за счет налогов и условий найма административного персонала). Хорн рассматривает результаты проведенных эмпирических исследований, которые совпадают со многими его выводами. Несомненно, что возможности систематической исследовательской работы в этом направлении еще далеко не исчерпаны.
Еще по теме Политэкономия институтов:
- 2. Международная политэкономия и неомарксизм
- ПОЛИТЭКОНОМИЯ: ВЧЕРА И СЕГОДНЯ
- ПОЛИТЭКОНОМИЯ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
- ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ: ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПЦИИ АНАЛИЗА СОЦИАЛЬНЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
- Международная политэкономия
- Политэкономия как дисциплина
- Политэкономия международных отношений
- Политэкономия социальной политики
- Новая политэкономия в «Политической науке»
- Политэкономия провалившегося переворота
- ТЕОРИЯ ДАУНСА И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПОЛИТЭКОНОМИИ
- ИНСТИТУТЫ ПОЛИТИЧЕСКИЕ
- Тема: Институты ЕС.
- ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ