<<
>>

Политэкономия институтов

Институты помогают индивидам решать некоторые важнейшие проблемы, связанные с обменом, коллективным выбором и коллективными действиями. Если бы в ходе голосования не принимались никакие решения, не возникало бы проблемы цикличной нестабильности.

Если бы отсутствовали социальные дилеммы (например «дилеммы узника»), нам приходилось бы гораздо реже сталкиваться с проблемами коммуникации, кооперации и координации. Если бы информацию можно было получать бесплатно, специализация и делегиро­вание прав не требовали бы представительских расходов. Если бы не было разновременного обмена, не возникало бы озабоченности по поводу упущен­ных возможностей. Тем не менее, все эти проблемы существуют, и институты повсеместно заняты поисками компромиссов, необходимых для выхода из подобных ситуаций, и изысканием возможностей заключения выгодных сде­лок, которые в случае отсутствия институтов не состоялись бы вовсе.

Большинство политэкономов согласны, что при наличии этих проблем институты увеличивают предсказуемость, снижают уровень неопределеннос­ти или привносят стабильность во взаимоотношения людей. Такое понимание институтов созвучно подходу с позиции рационального выбора, который довольно редко встречается в учебнике «Политическая наука»: даже в главе Д. Палумбо, посвященной теории организаций, теория кажется связанной со слишком большим числом ограничений, чтобы быть полезной: «Многие, воз­можно, даже большинство решений вопросов в организациях нельзя понять с позиций рационального выбора... Они связаны со слишком высокой степенью неопределенности» (Palumbo, 1975, р. 361).

В отличие от подобного подхода, сегодня специалист в области политэко­номии поставит вопрос так: если неопределенность обходится так дорого, то каким образом рационально мыслящие личности могли бы изменить органи­зацию или способствовать ее развитию в таком направлении, которое умень­шило бы эту неопределенность.

Именно вопрос о том, какое воздействие институциональные изменения оказывают на возможность выгодного взаи­модействия, является основным во всех многочисленных последних исследо­ваниях как экономических, так и политических институтов.

Существует резкое различие между теми, кто моделирует институты как инструменты достижения равновесия, лежащие в основе социальной игры, с одной стороны, и как механизмы правил, процедур и осуществления выбора, воспринимающиеся как данность, — с другой. В рамках второго направления мы выделяем два подхода к институтам как к формальным процедурам в рамках постоянно ведущихся споров о соотношении между затратными тран­закциями, институтами и эффективностью. Поскольку оба подхода разделя­ют понимание институтов с позиции затратных транзакций, в первой поло­вине данной главы мы рассматриваем последние исследования, посвященные органам законодательной власти (американскому Конгрессу и парламенту) и бюрократии, именно в этом ключе.

А. Подходы к институтам

Некоторые специалисты, в частности А. Шоттер, определяют институты как инструменты достижения равновесия в происходящей социальной игре (Schotter, 1981). Такой подход акцентирует внимание на характеристиках са­моусиления институтов и функциях координации, выполняемых последними. Благодаря самоусилению институтам удается избегать нестабильности в тех ситуациях коллективного выбора и коллективных действий, которые они при­званы улучшать. В моделях таких институтов основное внимание уделяется условиям, касающимся общих представлений, имеющейся информации и стра­тегии усиления, которые должны соблюдаться (Calvert, 1995). За счет само­усиления институты, понимаемые как инструменты для достижения равнове­сия, справляются с проблемами сотрудничества, в то время как проблемы координации они решают за счет выявления «ключевых вопросов». Д. Крепе показывает, как координация убеждений помогает вырабатывать стратегию равновесия для урегулирования непредвиденных обстоятельств при повторя­ющемся взаимодействии (Kreps, 1990).

В идеале формальный анализ самоуси­ливающихся режимов или конституций дает возможность решать оба комп­лекса проблем.

Другие исследователи подходят к институтам как к некой изначально обус­ловленной данности и включают в их определение столь различные компо­ненты, как неформальные нормы, усложненные формальные организации и самые разные правила, нормы и механизмы выбора, которые определяют развитие политической и экономической деятельности. Исходным положени­ем, определяющим этот процессуальный анализ институтов, является тезис о том, что, если бы отдельные люди могли безнаказанно совершать принуди­тельный обмен всегда, когда у них возникает в этом потребность, равновесие часто оказывалось бы недостижимым и некоторые выгодные транзакции не могли бы состояться. Особенно значительный вклад в это исследовательское направление внесли концепции структурно обусловленного равновесия К. Шепсла и Б. Вейнгаста и «установочной модели» Роумера-Розенталя (Shepsle, Weingast, 1987; Rosenthal, 1990). Согласно первому подходу, ответственность за возник­новение запретов, ограничений или принуждения к выполнению поставлен­ных задач лежит на специфических структурах ответственности и контроля, таких, как подразделения на фирмах или специализированные комитеты в законодательных органах, причем, возможно, они подкрепляются рядом до­полнительных правил, требующих самоограничения от других акторов. Эти институциональные характеристики составляют источники разногласий, не позволяющих проводить сравнения на социальном уровне, либо какими-то иными путями ограничивают число навязанных силой политических резуль­татов, создавая такую структуру отношений, без которой процесс выбора осуществлялся бы хаотически. «Установочная модель» имеет несколько более упорядоченную структуру, элементами которой служат: инициатор предложе­ния, стремящийся к его реализации; определенная последовательность дей­ствий, в результате которых предложение можно будет либо реализовать, либо отклонить; возврат к положению статус-кво в том случае, если будет принято решение об отклонении данного предложения.

Этот небольшой набро­сок политического действия, подобно кривой спроса и предложения, помогает аналитикам делать непосредственные прогнозы в некоторых сложных институ­циональных ситуациях. Многие из рассматриваемых ниже работ, посвященных, в частности, Конгрессу и бюрократии, основаны на применении этой модели, которую подробно рассмотрел Б. Вейнгаст (гл. 3 наст, изд.).

Затратные транзакции

При всех этих подходах именно экономические и политические институты определяют, насколько затратные транзакции позволят или помешают полу­чить выгоды от обмена. Затратные транзакции включают в себя расходы на определение качества продукта, наблюдение за эффективностью, защиту прав собственности (либо посредством изгородей, либо с помощью юристов), обес­печение проведения в жизнь достигнутых соглашений и даже лоббирование. Они включают расходы на организацию и ведение переговоров. Такая плата взимается институтами за свои услуги в тех случаях, когда группа лиц ведет переговоры о какой-либо сделке, стремится оказать влияние на обладателя прав или когда какая-либо группа акторов стремится приобрести представля­ющие для них ценность права собственности (Milgrom, Roberts, 1990). Этот второй тип затрат столь же повсеместно распространен, сколь сами институ­ты, однако он представляет собой не просто затраты на ресурсы. Как трудно­сти со стимулированием, порождаемые проблемой «руководитель—исполни­тель» в рамках фирмы, так и возможность значительных потерь в результате отсрочки или незаключения соглашения (возникающих в связи с проблемами юридического характера, которые либо предусматривают проверку со сторо­ны большинства, либо требуют делегирования прав доверенному лицу) зача­стую нельзя предотвратить путем прямого увеличения затрачиваемых средств: «Из специальных работ о действии побудительно-совместимых механизмов при наличии информационной ассиметрии известно, что нет такого способа, с помощью которого можно было бы решить проблему с учетом всех пред­почтений и без некоторого ущерба для эффективности...

Эти недостатки... не могут быть преодолены за счет расхода дополнительных средств, которым можно было бы найти лучшее применение, поскольку... проблема стимулиро­вания препятствует тому, чтобы сделать это лучше» (Calvert, 1995).

Эффективные и неэффективные институты

На протяжении последних двух десятилетий в исследовании институтов главной темой была значительная зависимость выбора между разными типами организационных и институциональных структур от различных организаци­онных расходов. Эти разработки нашли широкое применение во многих сфе­рах: природа, структура и распределение прав собственности, организацион­ные различия и эффективность предприятий, практика и последствия регу­лирования, сущность демократических институтов и сам по себе «великий спор» между системой центрального планирования экономического развития и его более децентрализованными капиталистическими формами.

С самого начала разработки данной проблемы в работах Р. Коуза, О. Уилльямсона, а также А. Алчиана и Г. Демзеца и других специалистов доказывается, что, учитывая конкретную структуру затратных транзакций в некоторых об­ластях экономической деятельности, следует принципиально признать суще­ствование некой оптимальной институциональной структуры, позволяющей минимизировать область распространения этих затрат (Coase, 1960; Alchian, Demsetz, 1972; Williamson, 1993). Уилльямсон постулирует наличие основопо­лагающего соотношения между типами адаптации, управленческими структу­рами и формами договорного законодательства. Оно состоит в следующем: там, где действия сторон эффективны в плане затрат, предусмотрительны и дальновидны, они непременно вступают в отношения двусторонней зависи­мости, закрепленные предусмотренными законом договорными обязательствами соответствующего характера. Так, например, инвесторы, решившие пойти на финансирование в высшей степени специфического проекта (допустим элек­тростанции, расположенной неподалеку от угольной шахты), где каждому из партнеров будет крайне трудно найти замену, должны обезопасить свои интересы контрактами, предусматривающими все возможные ситуации.

Обзор ряда эмпирических работ, связанных с такого рода проблемами, дан в публи­кации П. Джоскоу (Joskow, 1988). Некоторые исследователи полагают, что рыночные силы стремятся придать зарождающимся институтам форму, необ­ходимую для достижения этого «наилучшего» реалистически институциональ­ного уровня экономической деятельности (Posner, 1977). Другие предлагают эволюционные механизмы, действие которых приводит к возникновению эф­фективных институтов, аналогичных эволюционным механизмам для переда­чи культурной информации там, где образование обходится слишком дорого (Rubin, 1977; Nelson, Winter, 1982; Boyd, Richerson, 1994).

Тем не менее, ограниченные систематизированные эмпирические доказа­тельства, некоторые эксперименты и многочисленные исторические исследо­вания свидетельствуют о том, что подлинный процесс эволюции институтов не имеет ничего общего со всей целенаправленной реализацией или хотя бы децентрализованным естественным отбором их наиболее эффективных форм (North, 1990). Единожды возникнув (неважно в силу какой причины), инсти­туты создают средства для поддержки правительства, деловых кругов и даже общественности, и потом их уже становится трудно уничтожить или улуч­шить. Специальная литература, посвященная правам собственности, изобилу­ет примерами институтов, снижающих эффективность, главная цель деятель­ности которых состоит в перераспределении, причем сфера их деятельности варьируется от контроля над рентой в Гонконге до прав на ловлю лосося в штате Вашингтон (Cheung, 1975; Higgs, 1982). Более того, может случиться так, что даже изначально эффективные институты нельзя будет изменить, несмотря на то, что новые условия сделают их дисфункциональными, о чем говорится в работе П. Давида, где рассматривается вопрос о стандартах клави­атуры печатных машинок (David, 1985).

Политические перемены также оказывают воздействие на экономику. Дж.-Л. Розенталь пишет о том, как «случайные» последствия Французской революции позволили приступить к реализации многочисленных «эффектив­ных» проектов водоснабжения, осуществление которых раньше было невоз­можно по политическим соображениям (Rosenthal, 1989). М. Леви показывает, как инициативы французского правительства по созданию экономических институтов на протяжении длительного времени работали против развития эффективности (Levi, 1988). Тем не менее, любая так называемая «неэффек­тивность» этих институтов возникает за счет «дороговизны» коллективных действий, необходимых для изменения первых, что само по себе отчасти определяется другими политическими институтами. Именно такого рода зат­раты на изменения обеспечивают достаточную продолжительность существо­вания институтов, необходимую для того, чтобы они могли добиваться ощу­тимых экономических и политических результатов.

Такое расхождение во мнениях об эффективности институтов смогли пре­одолеть специалисты, занимавшиеся проблемой создания долговременных ин­ститутов; задача этих институтов состояла в обеспечении с течением времени некоторых результатов, касающихся распределения (и, соответственно, «не­эффективности», если сравнивать их с нормативными стандартами) за счет придания этому распределению законной силы. В их работах уже знакомая тема получает развитие в новом направлении. Договоры должны обрести за­конную силу, однако предоставление отдельным людям права придавать до­говорам эту силу одновременно влечет за собой их право получать. При каких условиях рационально действующие индивидуумы, обладающие правом при­давать договорам эту силу, не воспользуются правом получать? Каким обра­зом следует обеспечить надежность соблюдения взятых на себя этими людьми обязательств? Элинор Остром описывает целый ряд очевидных, простых, убе­дительных и долгосрочных мер для успешного использования общественных ресурсов (Ostrom, 1990). В главе Б. Вейнгаста рассматриваются другие случаи, когда репутация и децентрализация являются ключевыми элементами долго­вечных институтов (гл. 5 наст. изд.).

Б. Политическая экономия законодательства

Существуют три направления политэкономических теорий, рассматриваю­щих законодательные институты на примере Конгресса США. Все они затра­гивают проблемы дорогостоящего обмена или информации, соответственно объясняя сущность процесса институциональной адаптации, которая призва­на обезопасить дорогостоящий, но выгодный обмен, облегчающий решение социальных проблем и распределяющий выгоды от специализации законода­телей, которые, как известно, руководствуются различными целями, отра­жающими их озабоченность перевыборами, личными взглядами на социальную политику, институциональными амбициями, а также влиянием соперников (Shepsle, Weingast, 1994). Б. Вейнгаст и У. Маршалл пишут о том, как такие разнородные вкусы позволяют законодателям обмениваться поддержкой, необ­ходимой для того, чтобы они могли достичь своих целей (Weingast, Marshall, 1988). Большое число чрезвычайно успешных теоретических и эмпирических работ посвящено вопросу о том, как американскому Конгрессу удается облег­чать обмены, справляться с неточностью информации, координировать дея­тельность конгрессменов и последовательно решать проблемы, выдвигаемые отдельными структурами (Shepsle, Weingast, I994).

Возможность выиграть от обмена возникает тогда, когда ценность того или иного проекта законодателя превосходит затраты, на которые он должен идти, поддерживая в рамках определенной сделки проекты других законодателей. В любом случае партнеры должны быть определены, сделка должна обрести законную силу, чтобы быть достаточно прочной и обезопасить будущие прибы­ли от воздействия неожиданных обстоятельств. М. Фиорина так писал о перехо­де от разовых рыночных сделок к обмену, который опирается на институцио­нальную поддержку, требующую затратных транзакций: «Таким образом, органы законодательной власти создают комитеты, обладающие специальными права­ми. Это позволяет их членам самим выбирать себе посты в тех комитетах, которые представляют для них наибольший интерес..., и одобрять «нормы», облегчающие работу механизма всей системы..., дающей ее участникам воз­можность оказывать непропорционально большое влияние на выработку и реа­лизацию политического курса, который имеет большое значение для их элек­торальных интересов, а также предоставляет им целый ряд возможностей для того, чтобы снискать себе политическое доверие...» (Fiorina, 1987).

Для успешной работы такая система комитетов должна всячески поощрять самостоятельный выбор постов самими кандидатами (через учет их индивиду­альных предпочтений при почетном назначении на те или иные должности), сохранять максимальное влияние в избранных ими областях политической деятельности (сочетая прерогативы по их курированию и ограничению зако­нодательной инициативы, внесение ограничительных поправок, контроль за процедурной стороной деятельности комитета и полномочия по надзору за его работой) и быстро реагировать на возникновение новых проблем и изменение законодательных интересов.

Кооперация и партии

Тем не менее, децентрализованные полномочия могут создавать такие ры­ночные дефекты, как социальные дилеммы. К их числу, например, относится несогласованность налогов и бюджетного дефицита в его расходной части (Kiewiet, McCubbins, 1991). Такого рода проблемы в свою очередь стимулиру­ют институциональное развитие, сглаживая недостатки и расширяя возмож­ности для сотрудничества. Так, отдельные законодатели, сталкиваясь с кол­лективной дилеммой, означающей, что, действуя в одиночку, они не могут добиться законодательно установленных выгод для своих округов, разраба­тывают соответствующие механизмы, применение которых сулит им потен­циальные выгоды. Именно таким образом объясняется развитие институтов и важность лидерства и партийной организации для более крупных из них (Сох, McCubbins, 1993).

Дж. Кокс и М. Маккаббинз ставят следующий вопрос: почему партии со­ставляют основу законодательной организации и к каким результатам это приводит? На чем основывается взаимодействие партий со структурой зако­нодательных комитетов и как оно влияет на выработку социальной политики (Сох, McCubbins, 1993). Хотя вкусы законодателей различны, по многим по­литическим направлениям им, тем не менее, удается достигать широкого со­гласия. Партия большинства, если все ее представители стремятся к достиже­нию единой цели, может целиком сосредоточить в своих руках законодатель­ную власть и изменить (или создать заново) законодательные институты и практику (такие, как система комитетов) с целью выполнения своих поли­тических задач. Таким образом, партии, представители которых избраны в Конгресс, составляют своего рода законодательный картель.

Чтобы извлечь выгоды от партийной принадлежности (коллективной ре­путации, от которой могут выиграть индивидуальные законодатели), члены партии должны создать механизмы для разрешения коллективных споров. Со­став комитета, определяемый посредством назначений на должность его чле­нов, разработка и календарное планирование решений, как и курирование членов парламента, находятся под партийным контролем. Партии могут ужес­точить процесс самостоятельного отбора и более критично подходить к назна­чениям членов тех комитетов, политический курс которых может привести к возможным осложнениям, затрудняющим перспективу переизбрания многих сторонников партии. Кокс и Маккаббинз предоставляют обширные эмпири­ческие свидетельства в поддержку их взгляда на представительность комите­тов (Сох, McCubbins, 1993).

Информационное обоснование деятельности комитетов

Политэкономия также дает альтернативное, информационное обоснование деятельности законодательных организаций. Все члены парламента получают преимущества за счет информации, предоставляемой специалистами, а ее экс­пертиза осуществляется членами комитетов. Поэтому, как полагают К. Шепсл и Б. Вейнгаст, комитеты являются не только каналом затратно-экономичных транзакций при распределении, но также и специализированными факторами производства (Shepsle, Weingast, 1994). Комитеты выполняют функцию специ­ализированных экспертных организаций, которые собирают и оценивают ин­формацию, внося тем самым свой вклад в отношение между социальной политикой и результатами ее осуществления для общества.

Как отмечается в книге К. Кребила и ряде работ, которым дана оценка Т. Гиллиганом, суть этого процесса состоит в следующем: если законодатели не знают точного соотношения между политическими инструментами, кото­рые они отбирают, и теми результатами, к которым может привести приме­нение этих инструментов, у них возникает потребность обновить и улучшить свои знания о предмете путем сбора новой информации (Krehbiel, 1991; Gilligan, 1993). Такая институциональная процедура отражает потребность в получении и распространении информации в дополнение к потребности в решении воп­росов распределения, или вместо нее. Большинство выступит с инициативами и предоставит средства специальным комитетам, которые употребят их на то, чтобы выступать в роли экспертов. Комитеты могут оказывать значительное влияние на законодателей не только потому, что в их руках сосредотачивается власть выносить в повестку дня определенные вопросы, но также потому, что они монопольно обладают информацией и экспертными знаниями. Распро­странение ими новой информации, таким образом, может оказать влияние на политический выбор законодательных органов в целом.

Отсюда вытекает множество эмпирически проверяемых последствий. Во-первых, для ограничения потенциальных потерь представительных органов от специализации, комитеты должны в основном ориентироваться не на пред­почтения меньшинства (тех законодателей, мнения которых существенно рас­ходятся с точкой зрения представителей центристского направления в зако­нодательных органах), а отражать позицию центристской, средней части за­конодателей. Точно так же согласительные комитеты представителей палат, которые призваны разрешать споры между палатами, должны отражать точку зрения большинства. Гиллиган и Кребил также полагают, что для стимулиро­вания комитетов необходимо, чтобы они взяли на себя экспертные функции;

большинство нередко будет стремиться к тому, чтобы ввести ограничитель­ные процедуры, препятствующие возможности сговора конгрессменов с членами комитетов. Более вероятно в таких случаях наложение самоограничений, которые будут тем более эффективны, чем в большей степени комитеты пред­ставителей зависят от своих создателей. Многие из этих последствий находятся в прямом противоречии с позициями представителей других «лагерей», в силу чего решающее значение в данном случае имеет практическая работа, которая должна будет проводиться на протяжении последующих лет.

В специальных трудах, посвященных очерченному кругу проблем, господ­ствуют исследования Конгресса США, поэтому их содержание зачастую блес­тяще, но слишком узко. Проводились и параллельные исследования отноше­ний между Конгрессом, президентом и бюрократией (Мое, 1984; 1990), кото­рые будут рассмотрены нами ниже, где мы также остановимся на политичес­кой модели, основанной исключительно на пожеланиях президента (Alesina, Rosenthal, 1995). В последнее время появляются политэкономические исследо­вания, посвященные влиянию затратных транзакций на организацию парла­ментских законодательных органов и экономическим последствиям подобно­го влияния (Palmer, 1995; Мое, Caldwell, 1994; Spolaore, 1993). После периода относительного затишья недавно стало заметно возрождение интереса к отно­шениям между партийной политикой, политическими институтами и к про­цессу формирования правительства.

В. Политэкономия формирования правительства

В ранних коалиционных моделях, в частности, в работах У. Райкера, обра­зование коалиций представлялось как межпартийная игра, выигрышем в ко­торой было получение мест в кабинете министров (Riker, 1962). Почти все ранние подходы с позиции теории игр рассматривали партии как институты, не столько мотивированные политически, сколько стремящиеся к получению ответственных постов. Кроме того, достаточно распространенным был под­ход, учитывающий возможность сотрудничества. В соответствии с этим подхо­дом, любые заключаемые сделки были обусловлены давлением внешних об­стоятельств, стремлением избежать столкновений и снизить затратные транз­акции. Более того, отсутствие у акторов соответствующего стремления к со­гласованию позиций (т.е. желания пересмотреть условия достигнутого соглашения), делало такие модели достаточно ограниченными. К этому следу­ет добавить, что немногие из них давали описание тех способов, с помощью которых институты влияли на процесс формирования правительств, хотя су­ществует множество таких примеров (Lover, Schofield, 1990). В заключение надо отметить, что даже те коалиционные теории, которые исходили из пред­положения о том, что политики стремятся к реализации определенного поли­тического курса, допускали, что формирование наиболее перспективной с точки зрения победы в предвыборной борьбе коалиции (если она сложилась) может произойти в любой точке политического пространства.

Тем не менее, в самое последнее время в исследовании моделей и подходов произошли заметные изменения. Некоторые из них вызваны дальнейшей фор­мализацией более ранних пространственных моделей, развитием традиции те­ории игр—теории кооперации. Что касается других, то они связаны с услож­нением подходов к агентам и затратным транзакциям различных типов, включая специфические последствия взаимодействия, определяемые институтами, ог­раничения самоусиливающихся (в отличие от обусловленных внешним давлением) сделок, невозможность отделить политические результаты от стрем­ления политиков к обеспечению надежности своих действий, что необходимо для получения электоральной поддержки. Эти модели прежде всего направле­ны против подхода с позиции коллективного выбора и коллективных дей­ствий, который лежит в основе последних достижений в области политичес­кой экономии.

Игра в сотрудничество, пространственные модели

В исследовании Н. Шофилда теоретические условия, описывающие суще­ствование пространственных точек равновесия сбалансированного мажори­тарного правления, применяются для анализа формирования управления в законодательных органах, где представлены различные по численности по­литические партии (Schofield, 1992; 1993). Шофилд определяет необходимые и достаточные условия для существования структурно стабильных группи­ровок большинства, устойчивых к незначительным осложнениям на уровне программных партийных позиций. Автор показывает, что в многомерном политическом пространстве, занимаемом программными позициями партий, для любой партийной коалиции, обладающей минимальным перевесом в межпартийной борьбе, существует комплекс компромиссных условий, опреде­ляемых позициями партий; и отход от этих условий может нанести вред по крайней мере одной из входящих в коалицию партий. Политическая позиция является основополагающей в том и только в том случае, если она заложена в комплексе компромиссных условий каждой коалиции, имеющей мини­мальный перевес. Если же в основе этого комплекса компромиссов ничего нет, отсутствует и тот стержень, та центральная ось, вокруг которой все вращается.

«Стержневой партией» является та партия, программная политика кото­рой является ключевой. Если такая партия существует, ее представители войдут в сформированное правительство; это будет либо однопартийное правительство меньшинства, либо коалиционное правительство, в котором ряд портфелей закреплен за другими партиями. В любом случае, политика этого правительства будет отражать идеальную стержневую позицию веду­щей партии. При отсутствии стержневой партии, как это нередко случает­ся, теория Шофилда предсказывает выход из положения, определяемый развитием циклической ситуации в той части политического пространства, где обычно располагаются циклические смены коалиций и политического курса. Таким образом, должны существовать либо стержневые, либо цик­лические ситуации. К счастью, расположение последних представляется до­статочно компактным, что позволяет делать достаточно точные прогнозы результатов.

Последовательность и стратегия

Д. Остин-Смит и Дж. Бэнкс разработали формальную модель образова­ния правительства, в котором партии (в соответствии с размером) по оче­реди пытаются создать коалиции (институционально обусловленная после­довательность действий); акторы в данном случае проявляют дальновид­ность, и в их экспектациях учитывается возможность пересмотра позиций в тех случаях, если каждая очередная попытка будет заканчиваться неуда­чей (Austen-Smifh, Banks, 1988). При этом партии ожидает снижение элек­торальной поддержки, обусловленное тем, насколько далеко они отошли от своих предвыборных обещаний ради стремления сформировать коали­цию. Эта модель позволяет делать прогнозы создания коалиций между круп­ными и небольшими партиями. Д. Барон использует аналогичную систему с механизмом выражения недвусмысленного вотума доверия для определе­ния состава формирующегося правительства (Baron, 1991). Важной харак­терной чертой таких подходов, которые не опираются на принцип сотруд­ничества, является утверждение, что любое предприятие, требующее со­вместных усилий (например формирование коалиции или неотложная вы­работка назревшего политического компромисса) — возможно потому, что каждая из сторон заинтересована в присоединении к тому соглашению, которое они совместно вырабатывают.

Распределение портфелей и полномочий

Все рассмотренные нами выше модели акцентируют внимание на сбалан­сированной коллективной политике, которая складывается на основе равно­весия и распределения влияния партий в парламенте. Можно также рассматри­вать правительства не в качестве коллективного органа власти, несущего от­ветственность за совокупный результат совместной деятельности, а как груп­пу министров, каждый из которых обладает индивидуальными полномочиями. В этом случае результат работы правительства представляет собой не часть некоего усредненного политического курса, а комплекс отдельных полити­ческих линий, осуществляемых членами той или иной партии, представитель которой получил портфель в кабинете министров. Полученные полномочия позволяют партиям выполнить обещания, данные избирателям в ходе пред­выборной кампании, (только) в том случае, если ее представители получат в правительстве соответствующие министерские портфели. Распределение ми­нистерских должностей в определенной степени направляет действия партий, поскольку партия, получившая тот или иной портфель, лишается каких бы то ни было оснований для самооправдания в случае невыполнения данных ею обещаний, а вместе с тем и возможности пересмотреть приоритеты своего курса. Такой подход к министерской специализации в принципе дает возмож­ность рассматривать модели формирования правительства с позиций затрат и выгод, получаемых от специализации и делегирования полномочий. Эти воп­росы обсуждались в других разделах этой книги.

М. Лейвер и К. Шепсл анализируют модель формирования правительства, основанную на распределении портфелей, исходя из конституционно опреде­ленной последовательности предложений, отталкиваясь от исторически сло­жившегося положения вещей (Laver, Shepsle, 1996). При этом они руковод­ствуются тем, что переговоры ведутся между рациональными, предусмотри­тельными и политически мотивированными партиями и что у каждой из них есть свои четко сформулированные запреты, касающиеся деятельности каби­нета министров, в составе которого будут работать их представители. В ходе переговоров речь идет не о неких возможных в перспективе правительствах, а о конкретных возможностях формирования кабинета, в котором аппарат каж­дого министерства рассматривается в качестве обособленного элемента систе­мы с присущими лишь ему особыми прогнозами результатов деятельности. Единственный эффективный способ, с помощью которого законодатели мо­гут контролировать правительство, состоит в имеющейся у них возможности пригрозить ему роспуском или распустить его. В их прогнозах большое значе­ние придается «сильной» партии, той, представители которой становятся чле­нами любого состава кабинета, а потому имеют право вето кабинета, который располагает поддержкой большинства благодаря провозглашенным этой партией программным принципам и в котором за ее представителями будут закрепле­ны все министерские портфели. И хотя трудно сопоставлять прогнозы назна­чений с прогнозами политического курса, в настоящее время, как нам представляется, существуют весьма убедительные возможности для эмпири­ческой оценки этих соперничающих между собой моделей.

Г. Политэкономия бюрократии

В моделях бюрократии, разрабатывавшихся У. Нисканеном, бюрократия рассматривалась как монопольный продавец услуг, обладающий конфиден­циальной информацией об их стоимости, в функции которого входит сни­жение прибыли в соответствии с разработанными нормами и определение бюджетов организаций в соответствии с приносимой ими пользой на основе неукоснительного выполнения решений, принимаемых органами законода­тельной власти (Niskanen, 1971). К каждому из этих положений следует под­ходить достаточно гибко, принимая во внимание вывод Нисканена о том, что по мере своего развития бюрократия приспосабливается к демократичес­ким изменениям. Продолжая исследование органов законодательной власти, Г. Миллер и Т. Мо уделили пристальное внимание роли информации в процес­се ведения переговоров (Miller, Мое, 1983). Эта работа подвела исследователей к вопросу о том, кто играет «доминирующую» роль — законодатели или бюрократия. Такая постановка вопроса оказалась слишком прямолинейной, что не позволило выяснить, в каком соотношении находятся затраты и выго­ды на самом деле в ситуации, при которой неизбежны некоторые расхожде­ния между поставленными целями и их воплощением в жизнь. Тем не менее, решения институционального характера оказывают определенное влияние на степень и распространенность этих расхождений, причем направленность самих этих решений в немалой степени зависит от представлений о том, как они будут реализовываться соответствующими исполнителями. Поскольку в некоторых странах как государственные, так и частные предприятия решают во многом сходные задачи, определяемые теми функциями, которые на них возлагают заказчики, очевидно, что при принятии такого рода решений су­ществует выбор, делая который, заказчики руководствуются такими же прин­ципами, как те, о которых было сказано выше.

Проблема обязательств

Как и в случае с «информационным обоснованием деятельности комите­тов», сложность проблем и неустранимое желание использовать преимущества специализации обусловливает стремление членов представительных органов власти полагаться на мнения и действия экспертов. Вместо того чтобы нести затраты на информационные услуги, законодатели, заинтересованные в про­ведении эффективной политики, но не располагающие необходимым для этого опытом, часто перекладывают работу по подбору фактического материала и разработке политического курса на других людей, в частности, на чиновни­ков, президентов, министров правительства, партийных лидеров, а также на членов законодательных комитетов. Делегирование таких полномочий экспер­там может стать эффективной компенсацией недостающего опыта. Вместе с тем такой подход к проблеме чреват дополнительными расходами, поскольку знания и опыт, которыми располагают эксперты, могут повлечь за собой такие действия, последствия которых законодателям неизвестны и могут ока­заться пагубными для органов законодательной власти. Иными словами, эк­сперты могут использовать свои знания для того, чтобы контролировать про­цесс принятия политических решений. Поэтому законодатели сталкиваются с проблемой того, как реализовать потенциальные выгоды от делегирования полномочий, не утрачивая при этом собственный контроль над политическим процессом (Lupia, McCubbins, 1994).

Более того, обмен между законодателями и избирателями, как правило, весьма несимметричен. Законодатели получают преимущества от своего поло­жения значительно быстрее, чем избиратели. Риск избирателей заключается в том, что данная законодательная коалиция (или любая последующая) на вполне легальных основаниях и без всякой надежды на компенсацию может снизить те выгоды, на которые рассчитывали избиратели (Мое, 1990). Этот вопрос важен и для законодателей, поскольку дальновидные избиратели будут оце­нивать продолжительность будущих законодательных преимуществ и затрат, и их оценка отразится в степени той электоральной поддержки, которую они окажут тому или другому потенциальному законодателю. Иными словами, ожидаемая чистая выгода от законодательной власти будет рассматриваться через призму нынешней ценности законодательства, и выразится в форме чистой политической поддержки, которую получит та коалиция, которая в настоящее время несет ответственность за принятие законов.

Нередко считают, что, хотя последующий состав законодательных органов не вправе брать на себя обязательства предыдущего, действующая в данный момент коалиция может оказывать влияние на те затраты, которые будут необходимы, чтобы изменить то или иное законодательное положение как на уровне законодательных органов власти, так и на уровне бюрократии. Реаль­ная угроза продолжительности существования закона, принятого действую­щей коалицией, заключается в том, что будущие законодатели смогут осла­бить значимость существующего законодательства, изменив административ­ный порядок его исполнения или санкции за его несоблюдение. Так, напри­мер, коалиция, принявшая тот или иной закон, может попытаться продлить срок его действия за счет поправок, снижающих объем делегированных им полномочий и передачи их такому агенту, как суд, который обладает относи­тельно более высокой степенью независимости от существующих органов за­конодательной власти (Landes, Posner, 1975).

Однако и здесь возникает проблема представительства. Действующая коа­лиция и ее избиратели по округам должны делегировать полномочия по осу­ществлению принятых решений, однако вовсе не обязательно, что те, кому эти полномочия предоставлены, разделяют цели этой коалиции и ее участни­ков. Поэтому члены действующей коалиции не могут быть уверены в том, что уполномоченные ими административные агенты будут проводить в жизнь при­нятые решения именно таким образом, чтобы они принесли ожидаемые пло­ды. Трудно управлять такими агентами и создавать систему поощрений и сан­кций ex post, которые обеспечат их действия по защите интересов, предусмот­ренных характером принятого закона. Даже не совсем точное применение это­го закона на практике может быть обеспечено лишь за счет значительных затрат на посредников, включая затраты на отбор администраторов и конт­роль их исполнительности (при этом следует учесть, что надзор за исполнени­ем законодательных решений требует долгого времени) при использовании мер поощрений, наказаний и осуществления последующего законодательного руководства ex post, а также затрат, обусловленных любым проявлением ха­латности, которая может привести к несоответствию между принятым реше­нием и его воплощением в жизнь. Ведь те, кто занимается реализацией на практике принятых решений, больше знают о достоинствах альтернативных административных решений, чем те, кто принимает их в органах законода­тельной власти.

Институциональный выбор

Именно в таком духе М. Маккаббинз, Р. Нолл и Б. Вейнгаст доказывают, что создание новой структуры, или постановка новых задач перед ней, пред­ставляет собой часть проблемы «руководитель—исполнитель», возникающую при взаимодействии находящейся у власти коалиции, стремящейся к долго­срочному применению принятого решения, с одной стороны, и бюрократии, претворяющей это решение в жизнь, — с другой (McCubbins, Noll, Weingast, 1987; 1989). Поскольку при несовершенном руководстве исполнители должны получать некоторую свободу действий, а вероятность расхождения предпочте­ний исполнителей с намерениями руководителей означает, что всегда будут иметь место представительские потери, авторы пишут о том, как эти затраты можно снизить (но не устранить) за счет специфических особенностей долж­ностных назначений и различных мер процессуального контроля. Анализ сви­детельствует о том, что в одних системах — это относится прежде всего к США — господствующее положение занимают законодатели (Weingast, Moran, 1984), а в других — в частности, в Японии — ведущую роль играет бюрокра­тия (Cowhey, McCubbins, 1995).

М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной ситуации (например, ими ско­рее окажутся государственные финансовые учреждения, чем налоговые уп­равления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь прин­ципом минимизации суммы операционных затрат, с которой они сталкива­ются в каждой конкретной ситуации (Ноrn, 1995). К числу таких затрат относятся: расходы на принятие решения (в частности, на «органы законода­тельной власти», о которых речь шла выше), представительство, обязатель­ства (долгосрочность применения) и неопределенность (имманентно прису­щая всем решениям). Ключевые параметры, в соответствии с которыми осу­ществляется институциональный выбор, должны содержать: указание на тот уровень, до которого делегируются права на принятие решений (принимая в расчет степень законодательной неопределенности); структуру власти админи­стративной представительской организации (особенно способы назначения руководящих кадров, степень юридической независимости административно­го исполнителя от законодательных и юридических органов); правила, опре­деляющие процедуры, которые должны следовать за административным при­нятием решений (включая право членов законодательных органов власти при­нимать участие в административном процессе); характер и уровень осуществ­ления законодательного контроля и возможность использования поощрений и санкций ex post, а также «правила» руководства распределением и использо­ванием капитала и рабочей силы (в частности, предусматривать оплату работы исполнителей не столько за счет средств от продажи их услуг, сколько за счет налогов и условий найма административного персонала). Хорн рассматривает результаты проведенных эмпирических исследований, которые совпадают со многими его выводами. Несомненно, что возможности систематической ис­следовательской работы в этом направлении еще далеко не исчерпаны.

<< | >>
Источник: Под редакцией Гудина Р. и Клингеманна Х.Д.. Политическая наука: новые направления. 1999

Еще по теме Политэкономия институтов:

  1. 2. Международная политэкономия и неомарксизм
  2. ПОЛИТЭКОНОМИЯ: ВЧЕРА И СЕГОДНЯ
  3. ПОЛИТЭКОНОМИЯ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
  4. ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ: ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПЦИИ АНАЛИЗА СОЦИАЛЬНЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
  5. Международная политэкономия
  6. Политэкономия как дисциплина
  7. Политэкономия международных отношений
  8. Политэкономия социальной политики
  9. Новая политэкономия в «Политической науке»
  10. Политэкономия провалившегося переворота
  11. ТЕОРИЯ ДАУНСА И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПОЛИТЭКОНОМИИ
  12. ИНСТИТУТЫ ПОЛИТИЧЕСКИЕ
  13. Тема: Институты ЕС.
  14. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ