<<
>>

Процесс принятия политически решений

Специфика и структура процесса принятия политических процессов

Принятие политических решений — центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые все­го общества средства и методы регулирования и конструирования социальных отношений.

Коротко говоря, принятие решений — это технологическое преобразование политической власти в управле­ние социальными процессами.

По существу данный процесс присутствует как на «входе», так и на «выходе» политической системы. При этом увеличение требо­ваний населения, социальное «возмущение» среды расширяют масштаб управления и повышают его роль в организации полити­ческой жизни. С другой стороны, эффективность реализации принятых решений непосредственно влияет на степень поддержки и авторитет режима правления.

В настоящее время в политической науке сложилось два основ­ных подхода к пониманию процесса принятия решений. Так, нор­мативная теория трактует его как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные ма­тематические модели, исследование операций и другие инстру­ментальные приемы. Поведенческая теория, рассматривающая дан­ный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации.

Такого рода подходы отражают двоякий характер управленчес­кого процесса. С одной стороны, они подчеркивают громадную роль и прерогативы институтов и органов управления, регламента и процедур принятия решений, роль технического персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе, или, одним словом, значение тех внешних и внутрен­них факторов, которые выражают рациональность, технократизм этой формы политической деятельности людей.

С другой стороны, несмотря на большую роль, которую играют в этом деле регла­менты и институты, как правило, в процессе принятия решений господствуют неформализованные процедуры, зависящие от лич­ного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний управляющих, их межлично­стных связей. Более того, поскольку в обществе, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и пол­ностью контролировать принятие решений, то этот процесс все­гда представляет собой «компромисс и примирение соперничаю­щих ценностей», что только усиливает роль субъективизма в этом деле.

Таким образом, следует признать, что политическая власть реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, привносит в этот процесс непредсказуемость и непрогнозируемость. В конечном же счете процесс принятия решений представляет со­бой симбиоз рациональности и иррациональности, рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти и значительного субъективизма управляющих.

Эти два начала соотносятся и взаимодействуют на различных этапах принятия решений — подготовительном, собственно при­нятия решений, реализации принятых решений.

Подготовительный этап принятия решений

На этом этапе из общего социального контекста выбирают те требования и конфликты, которые носят политичес­кий характер. Таким образом, формируется так называемая повестка дня, т.е. совокупность проблем, которые необходимо решать поли­тическими средствами и методами регулирования.

От умения определять насущные проблемы зависит, способен ли правящий режим предвосхитить политические события, смо­жет ли он препятствовать возникновению кризисов или вынужден будет реагировать на них постфактум. Как правило, на этом этапе различные группы отстаивают собственное понимание того, в ка­кой очередности следует решать важные общественные проблемы.

Избирательное отношение к актуальности тех или иных социальных вопросов может определяться идеологическими требованиями, ролевыми ожиданиями представителей правящих кругов, личны­ми симпатиями, прошлым опытом и другими причинами.

Напри­мер, невнимательное отношение к важным социальным пробле­мам может определяться так называемая мобилизационным на­клоном (А. Бахрах), т.е. традиционным недопониманием или неприязнью властей к тем или иным нуждам населения, нежела­нием нанести ущерб правящим группам, ошибочным представле­нием элит о собственных интересах и т.д.

Активную роль в этом процессе играют различные структуры - формальные (парламентские комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и неформальные (межличностные объединения полити­ков, экспертов и т.д.). При этом большое значение имеет тот факт, готовится ли решение крупных, стратегических или обычных, ру­тинных вопросов. В первом случае значительно острее ведется яв­ная или неявная полемика политических групп и сил, растет на­пряженность в правящих кругах, усиливается воздействие теневых рычагов власти. Но в целом возможность включать те или иные проблемы в «повестку дня» или «удерживать какие-то вопросы вне сферы политики» и означает обладание властью.

Главным условием выработки «повестки дня» является получе­ние информации, которая собственно и создает для управляющих проблемную ситуацию: как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как отмечает известный специалист в области приня­тия решений Э. Квейд, информация должна быть получена о тех принципиальных моментах, которые должны быть учтены при принятии решений. Такая необходимость предполагает наличие у органов принятия решений возможностей для накопления досто­верных сведений о социальных процессах и для их переработки.

Прежде чем стать «сырьем» для принятия решений, получен­ная информация должна быть соотнесена с ценностными пред­почтениями лиц, принимающих решения, а также с действующи­ми правилами и регламентами рассмотрения вопросов. Эти регла­менты могут носить макрохарактер (т.е. воплощать конституционно закрепленный порядок принятия решений, например, требовать наличия не менее 50% голосов законодателей для того, чтобы вклю­чить вопрос в повестку заседания парламента) или учитывать дей­ствие факторов, условно говоря, микрополитики (устанавливаю­щих, к примеру, порядок представления мнения экспертов политикам, говорящим от лица государства).

И те и другие правила действуют для всех, кто не просто участвует в принятии решений, но и пытается сохранить и укрепить свой властный статус. При переходе властей на резервную систему принятия решений в усло­виях возникновения чрезвычайных ситуаций (войн, серьезных внутриполитических кризисов) эти регламенты и правила могут быть отменены и заменены новыми.

Ряд проблем и противоречий, возникших на подготовитель­ном этапе, могут быть разрешены на следующих фазах принятия решений. Сюда можно отнести проблему идентификации субъекта принятия решений (является ли им тот, кто уполномочен принимать решения, или тот, кто оказывает наибольшее влияние на от­бор политически значимых задач), противоречия между правящей и оппозиционными элитами, лидерами и техническим персона­лом аппарата управления, между отраслевыми сегментами правя­щей элиты (военной, административной, аграрной, промышлен­ной, торговой) и т.д.

Этап принятия решений

На основе выработанной и скоррек­тированной «повестки дня» формули­руются политические цели развития и средства их достижения. Цели могут ставиться краткосрочные и долгосрочные, промежуточные и окончательные, первостепенные и второстепенные (А. На­гель). При этом главным является формулирование фактических целей, которые могут существенно отличаться от декларируемых правительством и предназначенных в основном для общественно­го мнения, борьбы с контрэлитой и других подобных задач. Фак­тические цели должны соответствовать требованиям допустимос­ти, эффективности и оптимальности. (Правда, надо учитывать, что часто формулировка целей страдает «ограниченной рациональ­ностью» (Г. Симон), т.е. отражает неспособность управленцев пред­видеть все, порой даже самые крупные последствия их реализации. К тому же в переходные периоды, в условиях неопределенности социальных процессов, эффективных решений может в принципе не существовать.)

Как правило, политические цели формулируются как бы на пересечении действия трех типов институтов: официальных орга­нов государственной власти, групп интересов и механизмов обще­ственности (например, независимых средств массовой информа­ции).

Но центральную роль в этом процессе всегда играют высшие институты государства, где сходятся все формы давления полити­ческих сил. Понятно поэтому, что механизм формулирования по­литических целей существенно разнится в унитарных государствах,

странах с полупрезидентско-унитарным правлением, в обществах с парламентско-федеральным устройством и т.д.

Учитывая влияние разнообразных политических сил, а также сложное строение институтов государственного управления (в ко­торых различные сегменты исполнительной и законодательной власти зачастую обладают далеко не единым видением проблем), политические цели формулируются, как правило, в виде альтер­натив, предлагающих несколько вариантов достижения необходимых результатов или предусматривающих возможность реализации одной цели разными способами. Как отмечал Д. Дьюи, «разумная политика» имеет дело с выбором вариантов (предполагающих оцен­ку возможных выгод и затрат в каждом отдельном случае), а не с ситуацией «да—нет».

В целом формулирование и принятие решений на данном эта­пе зависит от уровня централизации (децентрализации) верхов­ной власти и соотношения ее прерогатив с правами местных орга­нов правления, от взаимодействия партийных и государственных структур, степени разделения исполнительной и законодательной властей и уравновешенности полномочий их элит, развитости форм общественного контроля за деятельностью государственной бю­рократии и т.д. Характер и своевременность выбранного варианта действий зависят от конкретного лица, принимающего решения, и длительности проблемной ситуации.

Принимать решение могут как определенные индивиды (по­литики, государственные служащие), так и групповые субъекты (формальные и неформальные). И у тех, и у других есть свои плю­сы и минусы.

Так, групповые решения, как правило, отличаются большей взвешенностью, но одновременно и замедленностью реакции на проблемную ситуацию, что особенно негативно сказывается в кри­зисных обстоятельствах. Для группового субъекта характерно так­же рассредоточение ответственности, что, впрочем, с успехом используется при принятии непопулярных решений.

Специальные исследования показывают, что управленческая группа должна от­вечать соответствующим количественным стандартам, нарушение которых чревато возникновением внутренних клик, соревнование которых может привести к устойчивому непринятию решений.

Отдельные же политики, неся персональную ответственность за принимаемые решения, способствуют росту целеустремленнос­ти в. достижении целей. В то же время деятельность конкретного человека всегда открывает больше возможностей для разнообраз­ных теневых влияний на принимаемые им профессиональные ре­шения. Более того, отдельным политикам выгоднее заниматься своим имиджем, лавированием между группами (с целью сохра­нить свое положение в структуре власти), нежели заниматься управленческой рутиной. Как отмечает Р. Вагнер, политики вообще больше склонны участвовать в распределительных процессах, а не принимать крупные политические решения, мало влияющие на их властный статус. При принятии конкретных политических реше­ний у конкретного лица сильнее проявляется и противоречие между представительством и компетентностью.

В определенной степени различия в деятельности группового и индивидуального субъектов управления нивелируют структуры интеллектуальной поддержки (советники, помощники, консуль­танты), выполняющие научно-аналитические функции и способствующие принятию оптимальных решений.

Методы принятия решений

Методы принятия решений на данном этапе политического процесса зависят от специфики решаемых задач и традиций, сложившихся в струк­турах управления. Как отмечал американский ученый Р. Говард, в политической жизни, как правило, решаются рисковые, веро­ятностные задачи, отличающиеся низкой просчитываемостью ре­зультатов и принимаемые в условиях социальной неопределенно­сти. Несмотря на сложность такого рода задач, в истории длитель­ное время господствовал по сути один метод их решения - метод прецедента. Но чаще политики шли путем проб и ошибок, полага­ясь на свой здравый смысл, ум и интуицию. Конечно, ум и интуи­ция важны и сегодня, но интенсивность политических процессов, социальная цена ошибочных действий стимулируют субъектов вла­сти руководствоваться при принятии решений более надежной методикой.

Признанные авторитеты в области управления, в частности Ч. Линдблюм, считают, что в настоящее время существуют два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений («метод ветвей»). Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решения, наиболее соответствующих поставленным це­лям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, результат «правильного мышления», предполагающий сбор всесторонней информации, минимизацию издержек при формулировке целей и выборе средств их реализации и т.д.

В то же время понятно, что на практике политики исходят не столько из оптимального, сколько из возможного образа действий.

«Способность человека оперировать информацией гораздо мень­ше, чем требуется по этой модели < ...> Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса < ...> рационален в своей деятельности, однако при столкновении множества участ­ников процесса рациональность их коллективной деятельности при выработке решения становится призрачной». Иными словами, в практической политике правительство часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение. Реаль­ные проблемы, требующие политического вмешательства, зачас­тую возникают внезапно, и правящие элиты вынуждены начинать действовать еще до того, как определят свои цели и предпочтения.

Таким образом, на практике более применим «метод ветвей», который исходит из необходимости внесения в обычную управ­ленческую деятельность так называемых инкрементальных попра­вок (англ. increment — приращение), дающих возможность реализо­вать частичные цели. Допуская даже действия, противоречащие общей стратегии управления, правящие элиты способны таким путем добиваться постепенного успеха в своей политике. Однако, избегая больших ошибок в управлении государством, элиты при такой тактике не могут обеспечить каких-либо крупных прорывов в политическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия решений, ряд ученых, и в частности А. Этциони, настаивают на большей продуктивности так называемого смешанно-сканирующего метода, который предполагает, с одной стороны, широкий рациональный взгляд на политические проблемы общества и выделение их общих, типических свойств, а с другой — использование представлений, раскрывающих глубинные основы противоречий, разработки какой-то одной проблемы, возникшей в конкретной обстановке. Последовательно применяя общетеоретические, рацио­нальные знания для урегулирования конкретных вопросов, и мож­но достичь эффективного политического управления.

Этап реализации управленческих решений

На этом этапе центры власти воплощают в жизнь принятые ими решения. В целом этот этап характеризуется на­растанием конфликтов, ибо решения, которые устраивают далеко не всех субъектов политики, должны быть тем не менее в той ИЛИ иной степени приняты ими для исполнения. При этом противо­действие властям будут оказывать не только оппозиция, но зачас­тую даже нижестоящие органы власти, стремящиеся приспособить принимаемые наверху решения для защиты своих нужд и интересов. Существенно и то, что реализация решений резко по­вышает роль исполнительных органов, а это может провоцировать их на превышение своих полномочий и даже нарушение законов.

Органам, реализующим решения, необходимо «знать, когда начинать, что предложить, как действовать», чтобы достигнуть необходимого политического согласия вокруг сформулированных целей. Все предлагаемые решения должны быть как минимум облечены в директивную и правомочную (узаконенную) форму. Они также должны предусматривать ответственность конкретных лиц за исполнение (неисполнение) решений и обладать определенной адресностью (т.е. быть сориентированы на исполнение либо всеми группами, либо отдельными слоями населения, конкретными ли­цами и т.д.). В соответствии с этим решения следует облекать в определенные формы выражения (например, они должны быть выдержаны в моральных терминах, т.е. содержать призывы к граж­данским чувствам, предполагать самопожертвование и пр.).

Воплощению управленческого замысла способствуют и опре­деление властями общей стратегии, выбор ими характера действий (т.е. настроенности на конфликт или сотрудничество, применение насильственных или консенсусных методов, использование средств политического торга или прямого давления, манипулирование, обман общественного мнения и т.д.). Выбор стратегии должен опи­раться на рациональную оценку собственных ресурсов, их доста­точности для осуществления намеченной линии поведения, реа­лизации того, что желательно, или того, что достижимо на деле. Необходимо правильно оценить и возможную степень сопротив­ления принятым решениям; на случай неудачных действий прави­тельство должно выработать планы, способные сохранить его ста­тус и не вызвать дестабилизации системы правления; иметь вари­анты перехода на резервную систему принятия решений при изменении ситуации. Условиями реализации гибкой политичес­кой стратегии и технологии использования ресурсов являются интенсивный сбор информации о первых результатах в достиже­нии целей, отслеживание промежуточных результатов, корректи­ровка принятых решений при выявлении расхождения целей и средств их достижения.

Как правило, принято выделять несколько основных типов реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демок­ратизм и радикализм. Каждому из этих типов осуществления политического курса соответствуют определенные методы властного регулирования, характер взаимоотношений властей и населения, информационный режим властвования.

Так, популизм в качестве основного средства достижения власт­ных целей предполагает прямую апелляцию к общественному мне­нию, непосредственную опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение, а в ряде случаев и вульгаризацию предлагаемых обществу целей. Правящие элиты пытаются выработать какой-то лозунг, призыв к населению, реа­лизация которого, по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к успеху. Нередко в таких случаях используются лесть («коммунисты - во главе обществен­ного прогресса»), запугивание внешней или внутренней угрозой («правящие круги - во власти мафии»), необоснованные посулы и обещания («радикальные реформы быстро приведут к подъему экономики»). Наиболее ярко популизм проявляется при харизма­тическом правлении. Но популистские меры могут выступать со­ставной частью политического курса и при демократических и дру­гого типа режимах, придерживающихся рациональных методов управления.

Отличительная черта элитизма — курс на предотвращение сколько-нибудь значительного участия граждан не только в выра­ботке, но и корректировке решений, на поощрение различных посреднических форм взаимодействия с электоратом, усечение политического информирования общественности, закрытый ха­рактер принятия и осуществления политических решений на всех этапах.

При консервативной политике в деятельности властей домини­рует установка на сохранение структуры и функций государствен­ных органов власти, традиционных форм и методов политическо­го регулирования. Такие методы управления характерны для стабильных политических режимов, культивирующих внутреннюю приверженность граждан к хранимым и почитаемым в данном об­ществе ценностям и идеалам. Это неизбежно усиливает патриоти­ческие настроения и способствует сохранению целостности обще­ственного и политического организмов.

К прямо противоположным результатам приводит радикализм политического правления. Даже когда стремление революциони­зировать общество, добиться его качественного переустройства не является самоцелью властей, социальные и политические послед­ствия, вызванные радикальными методами преобразований, ред­ко несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни населе­ния. Насилие - основной метод управления революционных режимов — неизбежно превращает власть в смертоносное орудие преобразований, чреватое массовой гибелью граждан.

В отличие от радикализма, пренебрегающего во имя глобаль­ных будущих целей насущными правами и интересами людей, де­мократизм ориентируется на реальные потребности и запросы граж­дан, воплощение их неотъемлемых прав и свобод. Культивируя ат­мосферу взаимоответственных отношений между рядовыми гражданами и элитой, демократическая политика добивается до­верия людей, желания лояльно сотрудничать с властями. Соблю­дение процедур избирательных циклов, принципа разделения вла­стей, цивилизованных отношений с оппозицией, как правило, исключает из арсенала политического управления средства жест­кого социального принуждения, поощряет механизмы «само­дисциплины и самопринуждения» граждан (Н. Элиас).

Умение использовать основные требования теории принятия решений приобретает особую значимость в периоды интенсивных изменений политических систем, их трансформации и модерниза­ции, поскольку в этих условиях нельзя в полной мере опереться на традиции политической жизни и испытанные методы управления государством и обществом.

<< | >>
Источник: Пугачев В.П., Соловьев А.И.. Введение в политологию. 2005

Еще по теме Процесс принятия политически решений:

  1. 33. Процесс подготовки, принятия и организации реализации управленческих решений. Факторы, влияющие на процесс принятия управленческих решений
  2. Типы и стадии политического процесса. Процесс принятия и реализация политических решений
  3. 5. Анализ процесса принятия решений
  4. 5. Анализ процесса принятия решений
  5. Процесс принятия управленческих решений. Общая характеристика
  6. Процесс принятия управленческих решений: общая характеристика
  7. Этапы процесса разработки и принятия управленческих решений
  8. Процесс принятия управленческих решений: общая характеристика
  9. Из воспоминаний участников процесса принятия внешнеполитических решений
  10. Глава 23. ПРИНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
  11. 2. Глобализация политических рынков и снижение автономии субъектов принятия политических решений
  12. ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И МЕТОДЫ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ
  13. 13.1. Характеристика состояния инвестиционного процесса как база для принятия инвестиционных решений в антикризисном управлении