<<
>>

Внутренняя природа институтов

Наиболее многообещающие и далеко идущие перспективы в исследовании институтов связаны с изучением вопроса о том, почему они принимают те или иные конкретные формы. То обстоятельство, что институты оказывают значительное влияние на принимаемые решения, заставляет нас задать еще один вопрос — вопрос о том, что делает институты устойчивыми к окружа­ющим переменам.

В большинстве посвященных изучению институтов иссле­дований эту проблему обходят стороной, поскольку их авторы априорно полагают, что институты представляют собой постоянные, раз и навсегда данные величины, которые не могут быть изменены отдельными людьми. Такая предпосылка полезна, когда задача исследователя сводится к тому, чтобы показать результаты воздействия конкретных институтов. Вместе с тем она препятствует постановке более важного вопроса: если институты можно изменить, почему в одних обстоятельствах они меняются, а в других остаются неизменными?

Подход к проблеме институциональной стабильности с позиций теории рационального выбора содержит в себе редкую возможность получить систе­матизированные ответы на только что сформулированные вопросы. В каче­стве исходной основы в данном случае принимается концепция о самоусиле­нии институтов. Поскольку институты ограничивают маневренность акторов, принимающих решения, эти акторы должны быть заинтересованы в том, чтобы придерживаться ограничений, налагаемых институтами. Модель инсти­туциональной стабильности должна удовлетворять двум требованиям: во-пер­вых, в ее рамках определенные политические акторы должны иметь возмож­ность изменять институты, и во-вторых, модель должна давать ответ на воп­рос, почему у них нет особого стремления делать это. При соблюдении этих условий можно говорить о самоусилении институтов.

А. Внутренняя природа институтов:

политическая стабильность в Америке до Гражданской войны

Представление о проблеме самоусиления институтов сможет дать знаком­ство с механизмами, определявшими политическую стабильность в Америке в период до Гражданской войны.

Исследователи американской политики того времени в качестве объяснительной парадигмы используют преимущественно понятия политической культуры. Л. Харц, в частности, доказывает, что боль­шинство американцев верили в право частной собственности, в рынок и в ограниченную власть правительства, особенно, когда речь шла об удаленном от них общенациональном правительстве (Hartz, 1955). Эти идеалы разделяли даже те, кто не обладал собственностью, отчасти полагая, что либо они сами, либо их дети когда-нибудь ею обзаведутся. В качестве второго примера иссле­дователи «новой политической истории» ссылаются на этнокультурные под­ходы: эти ученые подчеркивают, что большинство американцев больше забо­тились о местных проблемах, чем об общенациональных (Silbey, 1985).

Акцент, делаемый на взаимоотношениях американской политической куль­туры с действительными ограничениями власти правительства, по всей веро­ятности, появляется в связи с таким имплицитным предположением: если почти все избиратели разделяют какое-то убеждение относительно правитель­ства, значит, именно это убеждение определяет на практике это взаимоотно­шение. Период до Гражданской войны в Соединенных Штатах характеризо­вался федерализмом с ограниченным общенациональным правительством, по­скольку значительные ограничения его полномочий отражали взгляды боль­шинства граждан.

К сожалению, в специальной литературе не уделяется достаточного внима­ния механизмам, предполагаемым этой имплицитной посылкой, что в значи­тельной мере усложняет понимание связей между гражданскими ценностями и деятельностью правительства. Взгляды и позиции американцев сложились не сами по себе. Хотя большая часть американцев того времени придерживалась сходных представлений о правительстве и собственности, по отдельным политическим вопросам их взгляды различались настолько существенно, что это привело к борьбе за контроль на уровне общенационального правитель­ства. Эти различия преимущественно сводились к проблемам экономического характера, таким, как тарифы; кроме того, противоположные взгляды на рабовладение могли оказать глубокое воздействие на экономическое развитие Юга.

Общий консенсус относительно ограничения власти общенационального правительства не мог защитить американцев от возникновения потенциаль­ных разногласий по отдельным проблемам.

Открытым остается вопрос о том, что именно на протяжении всех этих лет обусловливало сохранение федерализма, почему ограничения федерализма приводили к самоусилению позиций чиновников на национальном уровне? Как нам представляется, на долю институтов приходилась задача обеспечения и поддержки федерализма, особенно общенационального правительства, су­щественно ограниченного в своих действиях. В дальнейшем во время Граждан­ской войны целая сеть институтов укрепляла федерализм в его стремлении к самоусилению.

Рассмотрим это на примере нескольких кризисных эпизодов того периода. В начале XIX в. в политическом курсе национального правительства обозначи­лась серьезная проблема. В ходе войны 1812г. экономическая политика прави­тельства нанесла торговым интересам Северо-Востока значительный ущерб, и в конце 1814 г. представители этого региона созвали в Хартфорде конференцию по вопросу о выходе из федерации. Хотя этого не произошло (вскоре после проведения конференции война закончилась), сама конференция отразила глу­бокую озабоченность представителей Северо-Восточного региона законностью политических решений, принятых на конституционной основе.

Аналогичное событие произошло несколько лет спустя. В 1818 г. предложе­ние о принятии в Федерацию Миссури без соответствующего статуса штата привело к очередному кризису. Северяне, опасавшиеся засилья южан в обще­национальном правительстве, выступили за предоставление Миссури таких пpaв при условии отмены там рабовладения. Поправка прошла в палате представителей, когда большинство населения поддержало инициативу северян, однако была забаллотирована в сенате, где южане имели равное представительство и наложили вето на предложение северян.

Выход из кризиса нашли на основе «Миссурийского компромисса». В соот­ветствии с ним было установлено «правило равновесия», определявшее тер­риториальную экспансию и государственность, предоставлявшее права шта­там на основе равного представительства в сенате Севера и Юга.

Правило равновесия не только предоставляло каждому региону право вето на проведение

несоответствующей его интересам политики, оно стало основным прин­ципом национальной политической жизни в годы, предшествующие Гражданской войне (Roback, forthcoming; Weingast, 1995). В 20—30-е годы XIX в. это правило послужило основой для создания двухпартийной системы; именно благодаря ему в 50-е годы прошлого столетия потерпели крах два проекта Демократической партии: акт Канзас—Небраска 1854 г. и попытка предоставить Канзасу права рабовладельческого штата в 1858 г.

Важно также отметить, что правило равновесия в значительной степени определило основы американского федерализма. Хотя большая часть амери­канцев опасалась навязчивого вмешательства в их дела со стороны общенаци­онального государства, его федералистская структура утвердилась по несколь­ким причинам. Ряд кризисных ситуаций накануне Гражданской войны пока­зал, что одни региональные силы могли использовать в своих интересах об­щенациональное государство в ущерб другим. Явно выраженное стремление американцев к ограничению сфер влияния общенационального государства не защитило их от потенциальных нарушений правительством принципов фе­дерализма, поскольку существовавший общий консенсус не распространялся на многие конкретные проблемы, в частности, на рабство. Напротив, настро­ения и предпочтения американцев и общепринятое правило равновесия при­вели к самоусилению именно этой формы федерализма с общенациональным государством, имеющим ограниченные властные полномочия.

Правило равновесия эффективно дополняло согласие американцев, при­держивающихся различных политических взглядов и симпатий: если кто-то получает возможность контролировать общенациональное правительство, то другие тоже хотят иметь такую же возможность. Система вето, предоставлен­ная регионам, введенная в соответствии с правилом равновесия, стала, таким образом, основополагающим элементом в деле сохранения ограничений об­щенационального правительства. Эта система одобряла лишь такую политику, которая поддерживалась подавляющим большинством населения страны.

Бо­лее того, правило равновесия носило самоусиливающийся характер. Пока оно продолжало действовать, каждый регион обладал достаточной властью для того, чтобы предотвратить попытки его изменения.

Чтобы убедиться в силе этого правила, рассмотрим впечатляющие резуль­таты его применения в вопросе о рабовладении. За счет предоставления южа­нам в сенате права вето в делах общенациональной политики, правило равно­весия дало им возможность препятствовать инициативам, направленным про­тив рабства. Таким образом, правило равновесия стало главным условием для самоусиления философии о правах штатов, поддержавшей федерализм в пе­риод создания двухпартийной системы. Эта версия федерализма предоставляла штатам право самим решать проблемы рабовладения, обеспечивая его сохра­нение на Юге без опасений посягательств общенационального правительства. Эпизодические успехи инициатив, направленных против рабовладения в па­лате представителей, где северяне имели большинство, свидетельствуют о том, что при отсутствии у южан права вето, выдвигавшиеся в этом направле­нии предложения вполне могли бы обрести силу национальной политики. Двойственный характер системы вето был гарантией сохранения ограничен­ных функций общенационального правительства.

Подводя итог, можно сказать, что такие институты, как правило равнове­сия, были необходимы для функционирования и сохранения американской федеративной системы в период, предшествовавший Гражданской войне. Са­моусиление общенационального правительства с ограниченной властью было основано не только на предпочтениях граждан; несколько раз в этот период региональные интересы угрожали доминирующему положению общенацио­нального правительства в пользу региональных целей. Когда северяне, имев­шие большинство в палате представителей, выступали с инициативами, под­рывавшими позиции рабовладения, южане налагали на них вето в сенате. Таким образом, двойственный характер системы вето способствовал тому, что политика, соответствующая интересам отдельных регионов, не имела ус­пеха.

«Правило равновесия» стало основным институциональным механизмом, поддерживавшим федерализм, не только потому, что оно сохраняло в отдель­ных штатах существовавшие там представления об их правах и об ограничен­ных функциях общенационального правительства, но и потому, что привело к их самоусилению.

Б. Причины институциональной устойчивости

Еще одно направление исследований, проведенных с позиций теории ра­ционального выбора, посвящено вопросу о том, почему институты существу­ют, приобретая ту или иную форму. Некоторые ученые придерживаются мне­ния, что институты создаются для достижения и обеспечения тех или иных долговременных политических целей. В значительной части такого рода иссле­дований внимание сосредоточивается на тематике делегирования полномочий бюрократии. Одной из проблем, с которой сталкивается любое законодатель­ство, является способность будущих избираемых политиков влиять на реше­ния бюрократии. Политики, создающие новый бюрократический аппарат, стал­киваются при этом с некой дилеммой, поскольку они стремятся к тому, чтобы бюрократия представляла их интересы, а не интересы тех политиков, которые придут к власти в будущем. Избранные должностные лица пытаются решить эту дилемму, оказывая воздействие на структуру бюрократии и ее деятельность, изменяя мотивацию чиновничества и ослабляя влияние поли­тиков, которые будут избраны в будущем (McCubins, Noll, Weingast, 1989; Мое, 1989). Этой теме посвящены недавно проведенные исследования в области защи­ты окружающей среды и безопасности труда (McCubbins, Noll, Weingast, 1987; Мое, 1989). Начиная свои исследования, ученые задавались вопросом, почему бюрократические структуры и административные процедуры настолько слож­ны и громоздки, причем нередко вышестоящие организации отменяют распо­ряжения нижестоящих.

Исследование 1989 Т. Мо, посвященное Агентству по защите окружающей среды (ЕРА), начинается с анализа чрезвычайно жестко регламентированных процедур, ограничивающих возможности выполнения этой организацией своих функций. Чем можно объяснить сложившуюся ситуацию? По его мнению, когда в 70-е годы защитники окружающей среды обладали достаточным вли­янием, чтобы разработать и принять новое радикальное законодательство, они не рассчитывали на сохранение своего столь же значительного влияния в течение следующих трех десятилетий. Напротив, они считали, что принятие нормативных решений со временем перейдет к их противникам, как это и случилось в прошлом десятилетии.

Исходя из этих соображений защитники окружающей среды стремились максимально продлить возможность осуществления своей политики за счет создания ряда структур и процедур, которые вынудили бы даже противников защиты окружающей среды стремиться к сохранению чистого воздуха. Их расчет состоял в том, что, когда они сами будут у власти, эти процедуры в некоторой степени осложнят достижение ими своих целей, зато когда влия­ние и власть перейдут к противникам, достижение их целей будет существен­но облегчено. Как известно, появление сторонников защиты окружающей сре­ды во властных структурах в 70-е годы вызвало резкий и необратимый сдвиг в политике в сторону, противоположную их интересам. Как это ни парадоксаль­но, столь неожиданное изменение привело к тому, что ограничения, наложен­ные на регулирование законодательства, стали препятствием на пути к дости­жению защитниками окружающей среды их же собственных целей.

В. Объяснение институционального изменения:

Норт и Томас об упадке крепостного права в Западной Европе

Исследование Д. Норта и Р. Томаса о зарождении современной западной цивилизации представляет собой одно из наиболее творческих применений анализа, основанного на теории рационального выбора (North, Thomas, 1973). Упадок феодализма стал важным периодом в развитии Западной Европы, стимулировавшим ее движение к мировому лидерству. Почему это произош­ло? По разным причинам, в частности, потому, что не обеспечивались права собственности, поскольку государство было не в состоянии осуществлять по­лицейский контроль над обширными территориями, и экономика развивалась вследствие этого лишь на небольших пространствах, примыкающих к помес­тью феодала. Феодал владел территорией такого размера, которую он мог отстоять в случае вторжения противника. Одним из решающих факторов та­кой защиты была способность хозяев замка прокормить местных жителей, укрывшихся за его стенами во время вражеского приступа или осады.

Система обмена произведенными товарами при феодализме основывалась скорее на традиционных, чем на развитых рыночных отношениях. Высокие транспортные затраты наряду со сложностями при защите прав собственности определяли дополнительное, а не основное значение рынков для жителей стран Западной Европы. В условиях господства натурального хозяйства прак­тически все необходимые для жизни продукты производились в рамках эко­номически замкнутого феодального владения.

Заработная и арендная плата выплачивались не деньгами. Вместо этого кре­стьяне несли различные виды повинностей в пользу феодалов. Норт и Томас показывают, что, хотя развитых рыночных отношений не существовало, вре­мя, затрачиваемое крестьянами на выполнение повинностей в пользу феода­лов, тем не менее постепенно регулировалось в соответствии с требованиями спроса и предложения. В период с XI—XIV вв. постепенный рост населения способствовал относительному увеличению спроса на землю и срок отработок крестьян на феодалов возрастал.

Средневековое общество перенесло огромное потрясение в середине XIV в., когда по Европе прокатилась волна эпидемий «черной смерти», что вновь при­вело к недостатку рабочей силы при избытке пустующих земель. В условиях рыночной экономики такое изменение сразу же привело бы к росту заработной платы и снижению земельной ренты. В средневековой экономике при господ­стве натурального хозяйства приспособление к новым условиям должно было проявиться в других формах. Недостаток рабочей силы обусловил стремление феодалов привлечь и удержать на своих землях крестьян, что привело к суще­ственным изменениям институциональных основ в странах Западной Европы. Поскольку феодалы не могли привлечь крестьян повышением уровня оплаты труда, они были вынуждены предоставить им более привлекательные права. Недостаток рабочей силы привел к тому, что после эпидемии «черной смерти» беглый крепостной без труда мог найти себе нового господина, что de facto (а потом и de jure) означало конец феодальных отношений.

Модель Норта и Томаса особенно интересна в двух направлениях. Во-пер­вых, она свидетельствует о том, что институты являются эндогенной пере­менной, приспосабливающейся к изменению экзогенных обстоятельств. В слу­чае продолжения роста численности населения феодализм мог бы просуще­ствовать гораздо дольше, если бы обстоятельства менялись постепенно, не слишком быстро. Внезапные и неожиданные последствия «черной смерти» при­вели к упадку этой системы, поскольку в стремлении привлечь в свои владе­ния резко сократившуюся рабочую силу землевладельцы были вынуждены предоставлять крестьянам более широкие права. И во-вторых, эта модель по­зволяет сравнивать эффективность деятельности различных государств в раз­личные времена.

Г. Выводы

В данном параграфе обсуждались некоторые связанные между собой подхо­ды к вопросу о том, почему институты обретают те или иные формы. По­скольку институты оказывают устойчивое воздействие на поведение и ре­зультаты деятельности людей, их существование также должно носить долго­временный характер. Поскольку все они потенциально могут претерпевать изменения, стабильные институты должны быть самоусиливающимися, в том смысле, что люди, обладающие властью для проведения институциональных изменений, особенно не заинтересованы делать это в действительности.

Этот принцип подтверждается примером «правила равновесия», существо­вавшим в Америке в период, предшествующий Гражданской войне. Политичес­кие силы как Севера, так и Юга опасались, что общенациональное правитель­ство будет действовать в региональных интересах. Тем не менее широко распро­страненное стремление к сохранению общенационального правительства с ог­раниченными властными полномочиями не воплотилось в жизнь само собой. Именно «правило равновесия» и двойственный характер системы вето при раз­работке политического курса на национальном уровне сделали общенациональ­ное правительство в его тогдашней форме самоусиливающимся. В связи с тем, что на политические решения, враждебные тому или иному региону, мог быть наложен запрет, политические деятели, принимающие участие в деятельности общенационального правительства, вовсе перестали выдвигать законопроекты, на которые, по их мнению, могло быть наложено вето.

Работы Норта и Томаса о зарождении современного Запада освещают дру­гой аспект проблемы стабильности и изменения институтов. В период Средне­вековья феодализм стабильно развивался до тех пор, пока сохранялся высо­кий спрос на землю. Землевладельцы в принципе могли дать крепостным больше прав, однако это противоречило их интересам. После опустошитель­ных эпидемий «черной смерти» значительно поднялся спрос на рабочую силу. Впервые вынужденные соревноваться друг с другом за привлечение на свои земли крестьян землевладельцы стали предлагать им более выгодные право­вые условия, что со временем и привело к упадку феодализма в странах Западной Европы.

<< | >>
Источник: Под редакцией Гудина Р. и Клингеманна Х.Д.. Политическая наука: новые направления. 1999

Еще по теме Внутренняя природа институтов:

  1. Какова природа института государственной службы в постсоветской России?
  2. ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ: ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПЦИИ АНАЛИЗА СОЦИАЛЬНЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ
  3. 1. Природа и сущность государства
  4. ПРИРОДА ОРГАНИЗАЦИОННОГО ЛИДЕРСТВА
  5. 1. Природа и сущность политической власти
  6. 1. Природа власти
  7. Природа парадигмального мышления
  8. Визначення природи послуг
  9. Природа международной политики
  10. 7.2. Налоги: природа и функции